Le tormentate vicende del PNRR non devono sorprendere. La decisione di adottare una esplicita politica di sostegno alla crescita di ciascun Stato, a cominciare da quelli pi\u00f9 in difficolt\u00e0, ha rappresentato una novit\u00e0 senza precedenti. Una svolta intervenuta dopo anni di rigorismo europeo sulle politiche di bilancio e sugli aiuti di Stato; con la Germania in prima fila nel non riconoscere le peculiarit\u00e0 finanziaria di ciascun Paese; arrivando, addirittura, a teorizzare – e quasi a praticare (vedi il caso Grecia) – un\u2019Europa a due velocit\u00e0. La scelta \u00e8 arrivata dopo mesi di negoziato, che ha visto l\u2019Italia protagonista; ma \u00e8 apparsa quasi improvvisa. \u00c8 stata, infatti, la tragedia del Covid a costringere anche la politica pi\u00f9 ortodossa in tema di compatibilit\u00e0, ad una riflessione su quali sono le politiche pubbliche pi\u00f9 efficaci in situazioni di cris<\/p>\n\n\n\n
Adottare un piano straordinario di finanziamenti agli Stati membri, producendo un debito comune, ha cambiato l\u2019approccio europeo alle politiche di bilancio. Si \u00e8 trattato di un rovesciamento \u201cculturale\u201d cos\u00ec rilevante che ha aperto una fase nuova. Il PNRR pu\u00f2, perci\u00f2, diventare un buon precedente. A meno che\u2026 la sua realizzazione non si riveli un fallimento! Bisogna, perci\u00f2, fare in modo che il PNRR funzioni, proprio per far s\u00ec che questo \u201cprecedente\u201d si consolidi e, in tal caso, difficilmente si potr\u00e0 tornare indietro. \u00c8 questa una delle pi\u00f9 importanti ragioni politiche che incoraggiano ad impedire il fallimento e a realizzare in pieno il piano europeo di finanziamenti per la ripresa e la resilienza. Infatti, una stagione diversa, di maggiore solidariet\u00e0 continentale, appare sempre pi\u00f9 necessaria. Quattro crisi globali in venti anni (le torri gemelle, la crisi finanziaria del 2008, il Covid e ora la guerra russo Ucraina) inducono a pensare che ci troveremo ad affrontare frequenti emergenze, la cui risposta necessita di strategie, governance e fonti di finanziamento globali o, almeno, continentali; comunque affrontabili e risolvibili ben oltre l\u2019orizzonte degli Stati nazionali. Basta pensare alla crisi energetica o all\u2019ambiente, che con la linea di finanziamento della transizione ecologica, \u00e8 uno dei due assi su cui, assieme alla transizione digitale, si regge il PNRR.<\/p>\n\n\n\n
Forse anche per questa sua caratteristica innovativa e lo sforzo politico che si \u00e8 prodotto nel deciderlo, il PNRR \u00e8 stato blindato con regole di gestione molto severe. Dalla modalit\u00e0 della erogazione dipendente dallo stato di avanzamento certificato; dalla rendicontazione contabile rigorosa\u2026 sono regole molto diverse da quelle adottate fino ad allora nelle altre linee di finanziamento. <\/p>\n\n\n\n
Questa innovazione metodologica e contabile \u00e8 comprensibile per almeno due motivi: il primo la dimensione quantitativa della erogazione, che solo per l\u2019Italia corrisponde, a parit\u00e0 di cambio, a pi\u00f9 di 4 volte il piano Marshall! <\/p>\n\n\n\n
il secondo motivo consiste nel fatto che si tratta, come ho gi\u00e0 detto, di una drastica inversione di tendenza per l\u2019Europa, ma, soprattutto, che la erogazione di una cifra cos\u00ec consistente \u00e8 indipendente dalla virtuosit\u00e0 dei riceventi. Entrambi questi motivi hanno evidentemente preoccupato le autorit\u00e0 europee che si sono volute cautelare dal rischio di erogazioni\u2026 facili. <\/p>\n\n\n\n
Queste particolari modalit\u00e0 obbligano a un salto di qualit\u00e0 anche nella parte contabile della operazione, accrescendo una necessaria cultura del bilancio ancora problematica in molti casi\u2026 <\/p>\n\n\n\n
Ma proprio per questo, queste regole impattano inevitabilmente sulla capacit\u00e0 di progettazione, di spesa e di bilancio degli stessi Stati; immaginiamoci degli Enti locali, che erano e sono oggettivamente impreparati a gestire sia la dimensione delle risorse disponibili, sia le modalit\u00e0 richieste. In particolare l\u2019Italia, che gode della erogazione maggiore, risente di queste carenze operative ed \u00e8 esposta al rischio di non farcela. <\/p>\n\n\n\n
Col passare del tempo, questo problema, sottovalutato all\u2019inizio, si sta dimostrando discriminante per il buon esito della operazione. Qualcuno, tra cui il sottoscritto, ha sostenuto, da subito, che il deficit organizzativo (di progettazione, esecuzione e rendicontazione) non si sarebbe risolto facilmente e che sarebbe stato necessario provvedere immediatamente affidando a qualche Istituzione o agenzia nazionale (CNEL, Invitalia o SVIMEZ per il Sud) il compito di formare gli amministratori locali. Un piano formativo che poteva (e pu\u00f2 ancora) essere effettuato non necessariamente comune per comune, ma con esperienze intercomunali; almeno di citt\u00e0 metropolitana. In tal modo le singole amministrazioni possono collaborare tra loro per la progettazione e la gestione degli aspetti amministrativi. Non lo si \u00e8 fatto e il corto circuito \u00e8 arrivato. <\/p>\n\n\n\n
Ora, per evitare il rischio di non farcela, si parla di correre ai ripari affidando la gestione e la esecuzione del PNRR ai grandi gruppi economici. Questa proposta apre scenari inediti che vanno analizzati.<\/p>\n\n\n\n
Il primo \u00e8 quello di evitare che questa scelta diventi un alibi per non affrontare la questione che la genera, e cio\u00e8 la scarsa capacit\u00e0 progettuale e di spesa degli Enti locali. Sarebbe un suicidio rinunciare a perseguire il miglioramento delle performance della Pubblica amministrazione. Bisogna, quindi, capire le cause della scarsa capacit\u00e0 di spesa delle risorse del PNRR da parte degli enti pubblici (al momento stimata al 30%). Essa si inquadra dentro la pi\u00f9 generale difficolt\u00e0 a spendere per investimenti che attanaglia da molto tempo l\u2019amministrazione pubblica, in particolare quella comunale. Lo si vede a partire degli altri fondi europei, che troppo spesso restano inutilizzati. E, a questo proposito, una prima risposta potrebbe essere quella di unificare i percorsi, facendo s\u00ec che PNRR, fondi europei a vario titolo, costituiscano un bacino unico di progettazione, finanziamento e rendicontazione.<\/p>\n\n\n\n
La scarsa propensione a spendere in conto capitale (anni fa Daniele Franco, allora Ragioniere generale dello Stato, propose un fondo – circa 40 miliardi – in conto capitale per finanziare investimenti pubblici degli Enti locali, ma fu utilizzato al minimo) dipende, a mio parere, da pi\u00f9 fattori. Il principale \u00e8 che gli Enti locali, sono concentrati sulla spesa corrente, troppo scarsa rispetto alla crescente domanda di servizi. I Comuni sono stati schiacciati per anni da regole contabili molto restrittive (ricordiamo il patto di stabilit\u00e0 interno o le limitazioni all\u2019uso dell\u2019avanzo, o al FCDE\u2026). Queste norme si giustificano in conseguenza delle politiche pubbliche di eccessiva spesa degli anni \u201880, ma condizionano pesantemente le policy comunali. I Comuni, quindi, non hanno n\u00e9 la forza finanziaria, n\u00e9 l\u2019attitudine mentale per occuparsi di investimenti, salvo quelli strettamente necessari. Il PNRR \u00e8 incappato in questa situazione e la si pu\u00f3 risolvere affrontando, contestualmente il problema degli equilibri di bilancio nel rapporto tra spesa corrente e investimenti. <\/p>\n\n\n\n
Un secondo motivo che induce le autonomie locali ad una certa prudenza riguarda i costi indiretti del PNRR che finanzia opere ma non il loro avvio e la<\/p>\n\n\n\n
successiva gestione. I collaudi, ad esempio, o la manutenzione ricadono direttamente nelle casse comunali. Si pu\u00f2 ovviare a questo inconveniente ponendo il problema a livello comunitario, nell\u2019annunciata rinegoziazione del<\/p>\n\n\n\n
Piano che il Governo intende fare. Oppure destinare una parte del fondo complementare finanziato dal bilancio italiano. <\/p>\n\n\n\n
La situazione per\u00f2 cambia se si parla di citt\u00e0 metropolitane. In un recente incontro organizzato dall\u2019Anci si \u00e8 constatato che la capacit\u00e0 di progettare e spendere delle metropoli \u00e8 in grado di reggere meglio l\u2019applicazione del PNRR. Sarebbe utile, quindi, prima di affidarsi a soggetti \u201cesterni\u201d fare una seria riflessione sulla capacit\u00e0 di spesa degli Enti locali, individuando i livelli di maggior efficacia e facendo leva su di essi.<\/p>\n\n\n\n
Il secondo scenario riguarda la rilevante consistenza del sistema delle aziende pubbliche di stato e partecipate degli Enti locali. Se sar\u00e0 necessario coinvolgere, se non addirittura affidare, il portafoglio PNRR a grandi gruppi, si parta dalle Imprese pubbliche. Il panorama \u00e8 vastissimo. A livello nazionale ci sono gruppi di primaria capacit\u00e0 organizzativa; competitor internazionali di primo livello e radicati nel territorio: Ferrovie, Leonardo, Eni, Enel, Poste\u2026 A livello locale \u00e8 florida e, in molti casi, di eccellenza, una ampia rete di societ\u00e0 partecipate; alcune (come Hera o A2A) sono diventate grandi gruppi nazionali.<\/p>\n\n\n\n
In conclusione: non si possono avere a priori obiezioni a una collaborazione pubblico privato e l\u2019occasione del PNRR \u00e8 cos\u00ec preziosa che qualsiasi strada va percorsa per evitare di non farcela. Ma, vista la dimensione strategica e finanziaria del PNRR, che mette in gioco la credibilit\u00e0 pubblica, la collaborazione con le imprese private, pu\u00f2 essere presa in considerazione. Ma non pu\u00f2 essere sostitutiva del pubblico, in tutte le sue articolazioni. <\/p>\n\n\n\n
Nel caso si accedesse a questa strada servir\u00e0 una ennesima\u2026 cabina di regia. Ma tra le tante di cui disponiamo questa pu\u00f2 essere tra le pi\u00f9 utili perch\u00e9 consentirebbe una sinergia che mette insieme compiti e competenze. <\/p>\n\n\n\n
Perci\u00f2, anche da questo versante, il PNRR pu\u00f2 essere l\u2019occasione per un salto di qualit\u00e0 del sistema paese. <\/p>\n\n\n\n
*Assessore al Bilancio del Comune di Napoli<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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