Seguendo l\u2019ordine delle relazioni degli anni precedenti, adesso \u00e8 il momento di occuparsi dei contratti pubblici, tema particolarmente caldo da cui evidentemente non ci si pu\u00f2 esimere perch\u00e9 l\u2019ANAC resta l\u2019autorit\u00e0 di vigilanza del settore.\u00a0 Non avrebbe senso, per\u00f2, parlarne astraendosi dal dibattito pubblico e dalle polemiche che hanno investito, nell\u2019ultimo periodo, il codice varato nel 2016, per recepire \u2013 \u00e8 bene ricordarlo \u2013 le direttive comunitarie in materia. \u00a0<\/p>\n
Non credo di sbagliare nel dire che quanto accaduto su quel testo non ha molti precedenti nella storia del nostro Paese: adottato con grandi auspici e senza nemmeno particolari contrariet\u00e0, da un giorno all\u2019altro \u00e8 diventato figlio di nessuno e soprattutto si \u00e8 trasformato nella causa di gran parte dei problemi del settore e non solo.\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00c8 innegabile che da quell\u2019articolato sono derivate delle criticit\u00e0, ma ci\u00f2 \u00e8 dovuto soprattutto al fatto che \u00e8 stato attuato solo in parte, mentre i suoi aspetti pi\u00f9 qualificanti (la riduzione delle stazioni appaltanti, i commissari di gara estratti a sorte, il rating d\u2019impresa) sono rimasti sulla carta.\u00a0<\/p>\n
Fra l\u2019altro, dopo un periodo di calo, anche fisiologicamente collegato alle novit\u00e0, negli ultimi due anni il mercato si \u00e8 ripreso e le procedure sono aumentate. (Ad esempio, nel 2018 le procedure sono cresciute di circa il 5% in numero e altrettanto in valore).\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Governo e Parlamento hanno ritenuto per\u00f2, con una scelta legittima, di apportare profonde modifiche. \u00a0<\/p>\n
Dopo un lunghissimo dibattito hanno deciso di intervenire in due step: con un decreto legge, annunciato a fine 2018 e varato solo a met\u00e0 aprile di quest\u2019anno, con l\u2019obiettivo di far \u201cripartire le opere\u201d (e perci\u00f2 chiamato \u201csblocca cantieri\u201d), e una legge delega all\u2019esame del Parlamento per una riforma radicale del codice.\u00a0<\/p>\n
\u00a0Il decreto, non ancora giunto all\u2019approvazione nemmeno di uno dei rami del Parlamento, \u00e8 stato fatto segno di numerose e sostanziali modifiche e ad oggi si fa fatica ad orientarsi fra gli emendamenti e i subemendamenti approvati e modificati e a individuare, quindi, un testo su cui potersi confrontare.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0Sicuramente esso incide anche sui poteri dell\u2019ANAC, prevedendo il ritorno al regolamento attuativo in luogo delle linee guida dell\u2019Autorit\u00e0. Non ci sentiamo di criticare questa opzione: la regolazione flessibile non \u00e8 stata positivamente accolta dalle amministrazioni, abituate a regole rigide piuttosto che a criteri che richiedono l\u2019esercizio di maggiore discrezionalit\u00e0.\u00a0 Rivendichiamo, per\u00f2, di aver fatto gran parte del lavoro che ci era stato chiesto (delle 10 linee guida previste ne sono state varate 7, peraltro modificate dopo il corposo \u201ccorrettivo\u201d del 2017) ed auspichiamo che molti dei contenuti possano essere recuperati nel futuro regolamento. \u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Sui rimanenti 3 atti da adottare segnalo che le linee guida sulla qualificazione delle stazioni appaltanti non possono essere emanate se non viene prima approvato il previsto d.P.C.M.; la predisposizione delle linee guida sui requisiti delle imprese fallite o in concordato era in fase avanzata ma dovr\u00e0 ora tenere conto delle novit\u00e0 introdotte dal codice della crisi d\u2019impresa del 12 gennaio 2019 e dallo stesso sblocca cantieri; infine, per le linee guida sul complesso tema del rating d\u2019impresa, si \u00e8 conclusa la seconda consultazione pubblica.\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Su alcuni aspetti specifici del decreto, tuttavia, qualche rilievo s\u2019impone. Seppure opportunamente ridimensionata rispetto ai 200 mila euro del testo originario, la previsione di una soglia abbastanza alta (150 mila euro) entro la quale adottare una procedura molto semplificata (richiesta di soli tre preventivi) aumenta certamente il rischio di scelte arbitrarie, se non di fatti corruttivi. \u00a0<\/p>\n
Alcune opzioni, poi (il ritorno dell\u2019appalto integrato, l\u2019aumento della soglia dei subappalti al 40%, la possibilit\u00e0 di valutare i requisiti per la qualificazione delle imprese degli ultimi 15 anni, le amplissime deroghe al codice concesse ai commissari straordinari), paiono troppo attente all\u2019idea del \u201cfare\u201d piuttosto che a quella del \u201cfar bene\u201d.<\/p>\n
\u00a0La sospensione dell\u2019albo dei commissari di gara per un biennio, infine, introdotta in uno degli ultimi emendamenti, proprio quando questa novit\u00e0 stava per partire, rischia di incidere su un momento topico della procedura, facendo venir meno un presidio di trasparenza, oltre che rendere inutile il cospicuo investimento economico (500 mila euro circa) che l\u2019Autorit\u00e0 ha sostenuto per applicare la disposizione. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0Il giudizio complessivo sull\u2019impianto resta, per\u00f2, sospeso anche in attesa che si completi l\u2019iter legislativo della conversione e soprattutto dell\u2019approvazione della legge delega. Un solo suggerimento sia, per\u00f2, consentito: il settore degli appalti ha assoluto bisogno di stabilit\u00e0 e certezza delle regole, e non di continui cambiamenti che finiscono per disorientare gli operatori economici e i funzionari amministrativi.\u00a0<\/p>\n
\u00a0 L\u2019ANAC, se ci sar\u00e0 richiesto, far\u00e0 comunque la propria parte in leale collaborazione con Esecutivo e Parlamento, come ha gi\u00e0 cominciato a fare designando, su richiesta del Ministro delle infrastrutture, un proprio componente per il tavolo di lavoro che si sta occupando della scrittura del regolamento. \u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Per quanto riguarda il lavoro svolto nell\u2019anno passato, segnalo che il 1\u00b0 agosto scorso \u00e8 entrato in vigore il regolamento sui poteri di impugnativa previsti dall\u2019art. 211, commi 1-bis e 1-ter, del codice. \u00a0<\/p>\n
Si tratta di poteri molto penetranti, che si \u00e8 deciso di regolamentare specie sotto il profilo della tempistica e delle modalit\u00e0 di attivazione, privilegiando l\u2019avvio d\u2019ufficio per scongiurare rischi di strumentalizzazione da parte di operatori economici. Al riguardo, si \u00e8 anche lavorato proficuamente con l\u2019Avvocatura dello Stato sul tema della difesa in giudizio nei casi di effettiva impugnativa dei bandi da parte dell\u2019Autorit\u00e0. \u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Il potere \u00e8 stato esercitato con molta parsimonia (in sole 3 occasioni), in presenza di gravi violazioni del codice, e ha ottenuto il risultato del ripristino della legalit\u00e0 senza nemmeno giungere all\u2019impugnazione perch\u00e9 le stazioni appaltanti si sono spontaneamente adeguate.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Molto intensa \u00e8 stata, inoltre, l\u2019attivit\u00e0 consultiva sia di precontenzioso che di natura interpretativa (i pareri rilasciati sono stati 685 nel 2018 e quasi 3.300 nel quinquennio).\u00a0<\/p>\n
\u00a0Proprio perch\u00e9 da tale attivit\u00e0 scaturiscono atti destinati ad essere utilizzati al di l\u00e0 della vicenda concreta, nell\u2019ultimo biennio l\u2019Autorit\u00e0, su alcune questioni di particolare interesse (partecipazione in forma associata, soccorso istruttorio, avvalimento e subappalto), ha predisposto delle rassegne ragionate sulle proprie decisioni, cos\u00ec come ha incentivato la redazione delle \u201cmassime\u201d dei singoli pareri per consentire agli operatori di attingere ai \u201cprecedenti\u201d, agevolandone in tal modo l\u2019applicazione.\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Per entrambe le tipologie di parere sono stati adottati nuovi regolamenti. Si tratta del Regolamento sull\u2019attivit\u00e0 consultiva del 21 novembre 2018 e del Regolamento di precontenzioso del 10 gennaio 2019. Quest\u2019ultimo \u00e8 stato aggiornato con l\u2019obiettivo di semplificare ulteriormente le procedure e di accelerare i tempi di risposta, grazie anche al contributo del Consiglio di Stato che ha fornito preziose indicazioni, tra l\u2019altro, sui soggetti legittimati a presentare istanza e sulle fattispecie di inammissibilit\u00e0. \u00a0<\/span><\/p>\n In materia di appalti l\u2019impegno maggiore si \u00e8 ovviamente concentrato sulla vigilanza. Numerosissimi sono stati gli esposti giunti, tanto che \u00e8 stato necessario adottare un Comunicato (Comunicato del Presidente del 27 aprile 2017), per spiegare quali sono le tipologie di illecito su cui l\u2019Autorit\u00e0 pu\u00f2 intervenire, e numerose anche le attivit\u00e0 istruttorie avviate, circa 680 nel 2018 e oltre 7.300 nel quinquennio (che sono, in modo pi\u00f9 esaustivo, indicate nella relazione generale pubblicata sul sito).\u00a0<\/p>\n \u00a0Partendo dalla vigilanza ordinaria vorrei soffermarmi, con una considerazione generale, sugli appalti di lavori e poi su alcune tematiche specifiche, e cio\u00e8 concessioni, gestione dell\u2019accoglienza per i migranti, rifiuti e sanit\u00e0.\u00a0<\/p>\n \u00a0<\/p>\n Sui lavori da anni si riscontrano gli stessi problemi: errori di progettazione, ribassi anomali recuperati con il meccanismo delle varianti, ritardi nella consegna dei cantieri, contenziosi che allungano i tempi e aumentano i costi, ma anche stazioni appaltanti non sempre attrezzate per i propri compiti e operatori economici che avanzano pretese risarcitorie non di rado esagerate. Problemi \u2013 \u00e8 bene dirlo chiaramente \u2013 che nulla hanno a che vedere con la presunta inadeguatezza del codice, anche perch\u00e9 in molti casi riguardano opere partite ben prima, persino del previgente testo del 2006.\u00a0<\/p>\n Sulle concessioni, prima del crollo del Ponte Morandi, l\u2019Autorit\u00e0 ha avviato un\u2019ampia indagine prodromica all\u2019esercizio dei poteri di vigilanza previsti dall\u2019art. 177 del codice (il cui avvio \u00e8 stato poi rinviato con il decreto sblocca cantieri); sono state chieste informazioni a concedenti e concessionari e dall\u2019esame sono emerse svariate problematiche, segnalate anche a Governo e Parlamento lo scorso ottobre (Atto di segnalazione n. 4 del 17 ottobre 2018), aventi ad oggetto soprattutto le proroghe, anche di molti anni, e lo scarso controllo dei concedenti.\u00a0<\/p>\n \u00a0<\/p>\n Dopo il crollo del Ponte Morandi l\u2019Autorit\u00e0 ha avviato un\u2019indagine su altre infrastrutture in concessione, focalizzando l\u2019attenzione laddove la percentuale degli investimenti realizzati rispetto a quelli previsti \u00e8 risultata inferiore al 90%.\u00a0 Nel corso del 2018 \u00e8 anche proseguita l\u2019attivit\u00e0 di vigilanza nel settore delle concessioni autostradali, raggiungendo un risultato che non \u00e8 esagerato definire storico e cio\u00e8 la pubblicazione integrale delle convenzioni e dei relativi allegati, ivi inclusi i piani economico-finanziari (c.d. \u201cPEF\u201d); risultato per il quale l\u2019Autorit\u00e0 ha dovuto effettuare una lunga ed estenuante interlocuzione con l\u2019amministrazione e con il concessionario e che \u00e8 stato ottenuto, purtroppo, solo a seguito delle polemiche scoppiate dopo la tragedia del crollo del Ponte Morandi. Si tratta comunque di un passo in avanti verso una maggiore trasparenza del settore!\u00a0 \u00a0<\/p>\n \u00a0<\/p>\n Sulla gestione dei centri di accoglienza per i migranti, le numerose vigilanze effettuate e le criticit\u00e0 emerse (Tra le maggiori criticit\u00e0 riscontrate di recente si segnalano gli eccessi di proroghe, gli affidamenti diretti e i criteri valutazione delle offerte basati sulle caratteristiche dell\u2019impresa e non sulla qualit\u00e0 dell\u2019offerta (si vedano le delibere n. 199 del 1\u00b0 marzo 2018 e n. 721 del 31 luglio 2018.)<\/span> hanno consentito di lavorare in una logica propositiva, elaborando buone pratiche per il settore e permettendo, di conseguenza, nel 2017 di rendere un primo parere al Ministero dell\u2019interno sullo schema di capitolato per la fornitura di beni e servizi per i centri di maggiore dimensione. Pi\u00f9 di recente, lo scorso luglio, sempre con il Ministero, \u00e8 stato siglato un protocollo di intesa per collaborare alla elaborazione di bandi specifici per ciascuna tipologia di ospitalit\u00e0, realizzando cos\u00ec uno strumento di razionalizzazione delle procedure, gi\u00e0 utilizzato da numerose (ben 78) Prefetture.\u00a0<\/p>\n \u00a0<\/p>\n In ordine alla gestione dei rifiuti, in tante occasioni e anche in sede di audizione parlamentare, ho avuto modo di rimarcare come il settore, da nord a sud, si caratterizzi da anni per problemi strutturali e violazioni sistematiche del codice. \u00a0<\/p>\n Il quadro \u00e8 aggravato dalle significative infiltrazioni mafiose e dal paradosso che, anche in presenza di interdittive antimafia, non si riesce spesso a sostituire il gestore del servizio per la difficolt\u00e0 di impostare gare realmente concorrenziali. (\u00c8 il caso, ad esempio, del Comune di Catania, in cui la procedura di gara per la gestione dei rifiuti era andata deserta per ben 4 volte, e della Societ\u00e0 Ama Roma S.p.A., in relazione a una procedura, anch\u2019essa andata deserta, per l\u2019individuazione di impianti di trattamento di rifiuti indifferenziati di soggetti terzi, settore nel quale alcune imprese potenziali concorrenti erano state colpite da interdittiva antimafia).<\/span>Per tale ragione, l\u2019Autorit\u00e0 ha dedicato all\u2019argomento un capitolo del Piano Nazionale Anticorruzione del 2018, con cui ha provato a indicare possibili soluzioni alle problematiche, sia su alcuni aspetti della governance (ad esempio, segnalando l\u2019esigenza di una corretta perimetrazione degli ATO) sia sulla predisposizione dei bandi (ad esempio, prevedendo l\u2019iscrizione nelle white list, le certificazioni ambientali e il rating di legalit\u00e0) e ha anche deciso di accogliere diverse richieste di vigilanza collaborativa sul settore.\u00a0<\/p>\n \u00a0<\/p>\n Il PNA del 2018 ha enucleato alcune problematiche di fondo: su tutte, la variegata e frammentata distribuzione delle funzioni fra regioni, province, comuni e ATO, questi ultimi in alcuni casi non ancora operativi o neppure definiti, e la presenza di piani regionali completamente obsoleti. Nel Piano si sono date anche altre indicazioni, come la creazione di una banca dati per raccogliere su scala nazionale le informazioni sulla filiera e sulle diverse frazioni di rifiuto, cos\u00ec da favorire omogeneit\u00e0 e trasparenza in fase di pianificazione, affidamento e gestione.\u00a0<\/p>\n \u00a0<\/p>\n Sulla sanit\u00e0, infine, fra le varie attivit\u00e0 svolte, va qui citata un\u2019indagine conoscitiva effettuata nel 2018, (Indagine conoscitiva sul mercato dei dispositivi medici per l\u2019autocontrollo e l\u2019autogestione del diabete<\/em><\/span>, settembre 2018<\/span>.) sui prezzi e sulle modalit\u00e0 di approvvigionamento dei dispositivi per diabetici da parte degli enti del servizio sanitario nazionale, realizzata grazie anche alla qualificata collaborazione di Agenas.\u00a0<\/p>\n \u00a0<\/p>\n Il risultato dello studio, doverosamente trasmesso anche al Governo, dimostra che i prezzi ottenuti tramite gara sono molto pi\u00f9 bassi e che se tutte le regioni si allineassero a questi prezzi, i risparmi ottenibili a livello nazionale sarebbero di oltre il 42%, pari a circa 216 milioni di euro annui!\u00a0<\/p>\n \u00a0<\/p>\n La rilevazione, in particolare, ha mostrato che oltre il 90% degli acquisti avviene tramite convenzione con le farmacie e solo il 6,5% tramite gara pubblica e che il prezzo unitario medio di una striscia per il controllo della glicemia passa dai 50 euro della convenzione ai 23 euro della gara pubblica, a dimostrazione di come trasparenza e concorrenza siano strumenti non solo necessari per il contrasto alla corruzione ma anche per contenere le spese. \u00a0<\/p>\n \u00a0<\/p>\n Sul versante della vigilanza collaborativa va segnalato il successo che continua a riscuotere l\u2019istituto. Negli ultimi 15 mesi sono stati infatti stipulati 25 nuovi protocolli (anche se maggiori erano le richieste. Nel 2018 e nei primi mesi del 2019 sono state rigettate 6 richieste; 27, invece, il totale dei rigetti dal 2015. Tra le motivazioni del mancato accoglimento rientrano la presentazione di richieste generiche o prive delle procedure in concreto da vagliare, ovvero non rientranti nelle fattispecie o nei parametri di criticit\u00e0 e importo previsti dal regolamento.\u00a0 \u00a0 Si veda l\u2019art. 6, comma 2, del decreto legge 35 del 2019 avente ad oggetto \u201cMisure emergenziali per il servizio sanitario della Regione Calabria e altre misure urgenti in materia sanitaria\u201d) e ben 75 procedure sono state sottoposte al vaglio.\u00a0<\/p>\n A questi si aggiungono gli accordi di alta sorveglianza sull\u2019Universiade di Napoli 2019 e su Expo Dubai 2020, da cui sono scaturiti quasi 300 pareri elaborati dall\u2019Unit\u00e0 Operativa Speciale. \u00a0<\/p>\n \u00a0<\/p>\n Il supporto fornito alle amministrazioni si sta rivelando molto utile e proficuo perch\u00e9 i controlli preventivi, effettuati con l\u2019obiettivo di ridurre i rischi di corruzione, finiscono per avere effetti positivi anche sul contenzioso. Infatti, nei pochi casi di impugnazione delle procedure controllate, le stazioni appaltanti sono uscite quasi sempre vittoriose.<\/p>\n \u00a0La valutazione positiva dello strumento \u00e8 condivisa dal Governo, che nel recente decreto sull\u2019emergenza sanitaria in Calabria ne ha previsto l\u2019attivazione. Si veda l\u2019art. 6, comma 2, del decreto legge 35 del 2019 avente ad oggetto \u201cMisure emergenziali per il servizio sanitario della Regione Calabria e altre misure urgenti in materia sanitaria\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n \u00a0Su richiesta del commissario straordinario si era prevista la vigilanza anche sugli appalti per la ricostruzione del Ponte Morandi; l\u2019Autorit\u00e0, per\u00f2, dopo tre mesi, non essendo stato sottoposto a controllo alcun atto, ne ha deliberato la risoluzione. \u00a0<\/p>\n \u00a0<\/p>\n \u00a0Trattando di appalti, \u00e8 doveroso un breve passaggio sulla banca dati dell\u2019ANAC, che a ottobre 2018 ha conquistato il primo premio del concorso indetto dalla Commissione Europea sul procurement digitale, categoria registri nazionali sui contratti pubblici. Si tratta di un\u00a0 grande patrimonio di cui andar fieri, che contiene migliaia di informazioni utilizzate per le nostre finalit\u00e0, messe anche a disposizione dell\u2019autorit\u00e0 giudiziaria e delle forze di polizia per le indagini e delle universit\u00e0 per svolgere studi e analisi.\u00a0 La banca dati diverr\u00e0 nel prossimo futuro liberamente fruibile da tutti gli interessati, come gi\u00e0 previsto in un regolamento del 2018.<\/p>\n