Le regole fiscali europee vigenti prima dell\u2019esplosione del Covid erano state pensate nella temperie culturale degli anni Ottanta e Novanta del secolo scorso, quando si dava poco credito all\u2019efficacia della politica fiscale sul livello dell\u2019attivit\u00e0 economica e dell\u2019occupazione, e si riteneva che a tutto potesse provvedere la politica monetaria. Da tempo sappiamo che cos\u00ec non \u00e8. La politica fiscale, soprattutto quando i tassi di interesse sono vicini allo zero (se non sotto) e l\u2019economia \u00e8 depressa, diviene strumento necessario e molto potente per innescare la ripresa e renderla stabile e sostenibile nel tempo.\u00a0<\/p>\n
Le vigenti (ancorch\u00e9 sospese) regole fiscali europee, \u2013 nonostante le varie riforme del primo decennio del nuovo secolo e ancora del 2011-12 \u2013 guardavano solo a un tipo di esternalit\u00e0: quella dovuta all\u2019eccesso di debito e\/o deficit di uno o pi\u00f9 paesi, che mette a rischio la stabilit\u00e0 finanziaria e genera pressioni a favore della monetizzazione del debito da parte della BCE oppure a favore di trasferimenti tra gli stati per salvarne uno o alcuni dal default. Quelle regole, inoltre, avevano ben noti difetti tecnici che le rendevano pro-cicliche, nonostante le intenzioni contrarie<\/p>\n
Dopo i disastri economici provocati dalla pandemia da COVID-19, la lezione per il futuro della UEM \u00e8 che non solo occorre correggere le regole fiscali per evitare le loro conseguenze indesiderate, ma devono essere accompagnate anche da un sistema di salvaguardia dell\u2019integrit\u00e0 della UEM quando essa viene colpita da shock sistemici. Qualsiasi riforma delle regole fiscali europee deve tenere conto delle mutate circostanze. Qui di seguito le indicazioni contenute in un nostro recente paper per\u00a0Friedrich Ebert Stiftung<\/em>.<\/p>\n 1) I tassi di interesse sono molto pi\u00f9 bassi di quanto fossero negli anni \u201990, quando le vecchie regole vennero definite, tanto che la spesa per interessi nell\u2019Eurozona rappresenta una quota del Pil molto pi\u00f9 piccola che negli anni \u201990, nonostante il debito sia significativamente pi\u00f9 alto. Ci\u00f2 significa che la soglia di sostenibilit\u00e0 del debito si \u00e8 alzata e, con elevata probabilit\u00e0 rimarr\u00e0 pi\u00f9 alta per lungo tempo, considerando la permanenza di un eccesso di risparmio a livello mondiale che tende a comprimere i tassi reali.<\/p>\n 2) Dopo il Covid il debito di tutti i paesi della UEM \u00e8 ampiamente cresciuto rispetto al PIL, motivo per cui il traguardo del 60% previsto nel vecchio PSC \u00e8 del tutto fuori della portata di molti paesi (del Sud, ma anche di Francia, Belgio e Austria), se non a costo di una compressione prolungata della domanda capace di far precipitare nuovamente il continente nella recessione (Francov\u00e1, O., Hitaj, E. et al., \u201cEU fiscal rules: Reform considera\u00adtions\u201d, ESM Discussion Paper n. 17, 2021). I surplus primari necessari a soddisfare la regola \u201cdel ventesimo\u201d prevista dal Fiscal Compact del 2012 sarebbero straordinariamente alti. Per esempio, un paese che avesse raggiunto un rapporto debito\/Pil del 160% (in eccesso di 100 punti sulla soglia del 60%) per rispettare la regola \u201cdel ventesimo\u201d dovrebbe ridurre il rapporto debito\/Pil del 5% nel primo anno e in misura via via decrescente negli anni successivi. Comunque, il rapporto debito \/Pil sarebbe ancora vicino al 75% nel 2060.<\/p>\n 3) Il rapporto debito\/Pil \u00e8, appunto, un rapporto; la sua variazione nel tempo \u00e8 data dalla variazione del numeratore meno la variazione del denominatore. Quindi una recessione fa aumentare il rapporto anche se non dovesse aumentare il numeratore (cio\u00e8 il debito). Pretendere che il rapporto scenda sempre e comunque per un lungo periodo di tempo \u00e8 quindi contrario ad ogni logica. Vero che il vecchio PSC prevedeva la sospensione delle regole in caso di shock aggregati molto ampi (come la crisi finanziaria del 2008 o il Covid), ma l\u2019impatto macroeconomico nel tempo pu\u00f2 essere profondamente asimmetrico (come negli anni 2011-2014) e questo rende fragile e praticamente inapplicabile una regola uniforme e tarata su un rapporto in cui la variazione del denominatore ha una elevata varianza tra i paesi membri.<\/p>\n 5) Il fatto che i tassi di interesse sono da tempo vicini a zero significa che l\u2019efficacia della politica monetaria convenzionale si \u00e8 ridotta un po\u2019 in tutto il mondo e che, perci\u00f2 non ci si pu\u00f2 fare troppo affidamento per far fronte ad ampi shock negativi, anche di natura simmetrica. Un maggior uso della politica fiscale a fini di stabilizzazione e le connesse esternalit\u00e0 macroeconomiche devono essere attentamente considerate. In seguito alla pandemia \u00e8 divenuto evidente che la sostenibilit\u00e0 economica futura dei paesi europei, a partire dalla transizione energetica, \u00e8 legata a uno straordinario (ma tutt\u2019altro che temporaneo) sforzo sostenuto dal bilancio pubblico. Fino al 2026 c\u2019\u00e8 il NGEU, e dopo?<\/p>\n A) Dal coordinamento \u201corizzontale\u201d al coordinamento \u201cverticale\u201d<\/em>.<\/p>\n Dovrebbe ormai essere chiaro come non sia pi\u00f9 possibile delegare interamente la politica fiscale ai singoli stati membri, vincolati da un insieme di regole che ignorano le esternalit\u00e0 macroeconomiche (Blanchard, O., Leandro, A., Zettelmeyer, J., \u201cRedesigning EU fiscal rules: from rules to standards\u201d,\u00a0Economic Policy<\/em>, 2021; Buti, M., Messori, M., \u201cEuro Area Policy Mix: Form Horizontal to Vertical Coordination\u201d, CEPR Policy Insight, n. 113, 2021).\u00a0<\/p>\n L\u2019epoca dei (soli) compiti a casa \u00e8 finita. Le politiche di bilancio dei singoli stati devono essere controllate pi\u00f9 efficacemente e nello stesso tempo coordinate e armonizzate per mantenere un\u2019equilibrata\u00a0fiscal stance<\/em>\u00a0dell\u2019Eurozona, in modo da minimizzare gli spillover negativi delle singole politiche di bilancio nazionali sugli altri paesi partner. Bisogna anche avere ben chiaro che esiste un trade-off tra rigore e rigidit\u00e0 delle politiche di bilancio dei singoli paesi, da un lato, ed esistenza, dall\u2019altro, di un adeguato bilancio\u201cfederale\u201d per far fronte agli episodi recessivi che possono colpire simmetricamente l\u2019Unione o asimmetricamente questo o quel paese membro.\u00a0<\/p>\n Se NGEU e, in particolare, SURE (lo strumento di finanziamento comune degli ammortizzatori sociali per esigenze cicliche) divenissero strumenti comunitari permanenti, i vincoli ai bilanci nazionali potrebbero divenire subito pi\u00f9 accettabili politicamente e pi\u00f9 controllabili, poich\u00e9 una parte rilevante del \u201clavoro\u201d di stabilizzazione macroeconomica verrebbe affidata al bilancio comune, finanziato perlopi\u00f9 da risorse proprie. Se a questo punto non si pu\u00f2 o non si vuole arrivare, bisogna accettare che le \u201cregole\u201d siano molto flessibili e sottoposte a una continua ricontrattazione politica.<\/p>\n \u00a0<\/em><\/p>\n B) Valutazioni tecniche e responsabilit\u00e0 politica<\/em><\/p>\n Occorre abbandonare la pericolosa illusione di sopprimere la discrezionalit\u00e0 propria degli organi politici con algoritmi automatici. Ogni volta che le valutazioni tecniche sulle condizioni della finanza pubblica dei vari paesi membri, e della UEM nel suo complesso, vengono tradotte in decisioni politiche la responsabilit\u00e0 dovrebbe essere assegnata a istituzioni politicamente responsabili. Nella UEM l\u2019esercizio della responsabilit\u00e0 politica passa dai governi dei paesi membri, i quali tuttavia devono accettare una condivisione di sovranit\u00e0 con un organo sovraordinato in grado di garantire gli interessi collettivi dell\u2019Unione. A nostro giudizio tale organo non pu\u00f2 che essere la Commissione. Questa deve certo avvalersi di strutture tecniche indipendenti, come lo European Fiscal Board (EFB) e gli stessi Istituti di bilancio nazionali per svolgere le analisi tecniche e formulare le linee guida per l\u2019implementazione degli standard, ma non pu\u00f2 delegare scelte eminentemente politiche.<\/p>\n C)\u00a0Dal bilancio annuale alla sostenibilit\u00e0 del debito<\/em><\/p>\n Concordiamo interamente con il suggerimento di Blanchard et al. (2021) di concentrare l\u2019attenzione sulla sostenibilit\u00e0 del debito pubblico, eliminando il riferimento a numeri fissi e validi per tutti i paesi membri indifferentemente e, soprattutto, liberando l\u2019analisi della sostenibilit\u00e0 dal peso di variabili non osservabili, le cui stime vengano riviste in continuazione (e retrospettivamente) come il PIL potenziale e l\u2019output gap. Per ciascun paese membro dovrebbe essere condotta periodicamente una analisi di sostenibilit\u00e0, volta a stabilire se il debito sia sostenibile con elevata probabilit\u00e0, tenendo conto delle specificit\u00e0 di ciascun paese con riferimento alla crescita, alla dinamica della popolazione, all\u2019evoluzione dei tassi di interesse (e quindi della spesa complessiva per il servizio del debito), ma anche alle politiche di bilancio in atto e a quelle previste per il futuro. Questo tipo di analisi non \u00e8 semplice e perci\u00f2 dovrebbe essere affidata a un rafforzato EFB, in collaborazione con le istituzioni nazionali. Se l\u2019analisi di sostenibilit\u00e0 del debito dovesse mostrare che il debito pu\u00f2 divenire insostenibile con elevata probabilit\u00e0, la Commissione (su proposta dell\u2019EFB) dovrebbe concordare con il singolo paese interessato un percorso pluriennale di riduzione del deficit \u201cche bilanci i rischi per la sostenibilit\u00e0 del debito con i costi di aggiustamento in termini di produzione\u201d (Blanchard et al., 2021, p. 21), con l\u2019esplicito obiettivo di evitare per quel paese e per l\u2019intera UEM una crisi di debito.<\/p>\n D) Controllo della spesa primaria e salvaguardia degli investimenti pubblici<\/em><\/p>\n Lo EFB, gi\u00e0 nel 2019, aveva suggerito che, in caso una riduzione del debito si rendesse necessaria, si potrebbe ricorrere a un tetto sull\u2019evoluzione della spesa primaria, preservando una\u00a0quota predefinita<\/em>\u00a0di spesa per investimenti (golden rule<\/em>). La transizione energetica richiede investimenti enormi e prolungati nel tempo: non \u00e8 pensabile realizzarli e contemporaneamente mantenere rilevanti avanzi primari in tutti i paesi, a cominciare dalla Germania. \u00c8 stato notato inoltre che, dopo la pandemia, la resilienza e la ripresa si fondano sulla ricostituzione e l\u2019accrescimento del capitale (specialmente di quello umano e sociale).\u00a0<\/p>\n Tutto ci\u00f2 richiede che vengano aumentate \u2013 per un certo periodo, almeno \u2013 anche spese che oggi i sistemi di contabilit\u00e0 classificano come spese correnti ma che, a guardare bene, sono vere e proprie spese di investimento. Si pensi alla spesa sanitaria e a quella per istruzione. La contabilit\u00e0 nazionale \u00e8 una convenzione. Non sarebbe irragionevole che la riforma delle regole fiscali europee e l\u2019introduzione della\u00a0golden rule\u00a0<\/em>si accompagnasse a una modifica (almeno in via sperimentale) della classificazione di alcune spese cruciali, in modo da poterne garantire per alcuni anni l\u2019aumento necessario al riparo dai tagli di bilancio. Chiaro che non si tratta di permettere deficit per\u00a0tutta<\/em>\u00a0la spesa sanitaria e tutta la spesa per istruzione, ma solo per\u00a0una quota<\/em>\u00a0della sua\u00a0crescita<\/em>\u00a0post-pandemica.<\/p>\n Le linee di riforma che suggeriamo soddisfano i requisiti di semplicit\u00e0 e osservabilit\u00e0 delle variabili rilevanti e lasciano spazio a politiche di stabilizzazione quando necessarie e nella misura in cui non siano svolte dalla capacit\u00e0 fiscale comune.<\/p>\n *da Etica ed Economia n 164<\/p>\n \u00a0<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" Le regole fiscali europee vigenti prima dell\u2019esplosione del Covid erano state pensate nella temperie culturale degli anni Ottanta e Novanta del secolo scorso, quando si dava poco credito all\u2019efficacia della politica fiscale sul livello dell\u2019attivit\u00e0 economica e dell\u2019occupazione, e si riteneva che a tutto potesse provvedere la politica monetaria. 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