{"id":655,"date":"2014-07-21T18:51:36","date_gmt":"2014-07-21T16:51:36","guid":{"rendered":"http:\/\/5.249.146.118\/le-discese-ardite-e-le-risalite\/"},"modified":"2014-07-21T18:51:36","modified_gmt":"2014-07-21T16:51:36","slug":"le-discese-ardite-e-le-risalite","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/nuovi-lavori.it\/index.php\/le-discese-ardite-e-le-risalite\/","title":{"rendered":"Le discese ardite e le risalite"},"content":{"rendered":"

Da dove partire<\/strong>\u00a0<\/p>\n

Da quando sulla Gazzetta Ufficiale dello scorso 25 ottobre \u00e8 stato pubblicato il DPR 122\/2013, \u00e8 diventato giuridicamente ufficiale ci\u00f2 che finanziariamente era gi\u00e0 chiaro: il blocco della contrattazione per i pubblici dipendenti, gi\u00e0 previsto dal dl. 78\/2010 fino a tutto il 2013, sarebbe stato prorogato \u2013 almeno nella sua parte economica – di un altro anno; e le recenti dichiarazioni del ministro Madia per cui i contratti potranno essere rinnovati dopo la ripresa economica confermano e forse prolungano questa fase di moratoria contrattuale.\u00a0<\/p>\n

Con la sola eccezione, non irrilevante in questa fase, di poter dar luogo \u201calle procedure contrattuali e negoziali per la sola parte normativa\u201d.<\/p>\n

Diventa quindi importante interrogarsi su come possa vivere un sistema di relazioni sindacali nel corso di quattro anni di blocco che, almeno per i primi tre non ha nemmeno dato frutti di carattere normativo e che si trover\u00e0 a riprendere la strada della piena agibilit\u00e0 (probabilmente) solo nel 2015. E l\u2019interrogarsi \u00e8 ancora pi\u00f9 importante se si considera che quando ha subito lo stop<\/em>, la contrattazione collettiva e con essa l\u2019intero sistema di relazioni sindacali\u00a0 aveva appena dovuto incassare un processo di ridimensionamento della sua funzione normativa e partecipativa ad opera del dlgs. 150\/2009, perseguita lungo il doppio binario della rilegificazione di alcuni istituti e della drastica de-proceduralizzazione del potere direttivo dirigenziale.\u00a0<\/p>\n

Si tratta di fenomeni, entrambi noti, quali conseguenze dell\u2019impatto della crisi sulle relazioni sindacali di quasi tutti i paesi europei con esperienza di relazioni industriali anche nel settore dei servizi pubblici, ma che in Italia si era pensato di poter gestire approfittando di una tecnica legislativa approssimativa adoperata nel 2009 (come buona parte dell\u2019interpretazione giurisprudenziale ha dimostrato negli anni immediatamente successivi) e dell\u2019imminenza del rinnovo dei contratti nazionali per il triennio 2010-2012.\u00a0<\/p>\n

Almeno fino all\u2019emanazione dell\u2019art.9 del dl.78\/2010. E fino al fallimento del tavolo negoziale ARAN sulla revisione delle relazioni sindacali, abortito nel clima di forte concorrenzialit\u00e0 e sospetto che fino al 2012 ha caratterizzato i rapporti tra le principali Confederazioni rappresentative.<\/p>\n

In questo periodo ci si \u00e8 cos\u00ec affidati a misure tampone strappate al legislatore: che – con quello stesso art. 16 del dl 98\/2011 che prevedeva la possibilit\u00e0 della proroga del blocco – lasciava aperta la finestra dei piani di razionalizzazione triennali per incrementare un fondo per il salario accessorio anch\u2019esso congelato al valore del 2010; e che con il dl. 95\/2012 ripristinava, almeno nei casi di gestione degli esuberi susseguenti alle misure di ridimensionamento degli organici, l\u2019istituto partecipativo dell\u2019esame congiunto, in alternativa alla pi\u00f9 invasiva concertazione e accanto all\u2019informazione.<\/p>\n

Un insieme di vicende, quelle appena descritte, che di fatto hanno profondamente modificato il modello e la struttura stessa delle relazioni sindacali nel settore del lavoro pubblico, focalizzando l\u2019attenzione sul livello integrativo che \u00e8 destinato ad operare anche in assenza di un quadro di riferimento nazionale o, bene che vada, in presenza di un quadro nazionale non pi\u00f9 idoneo a garantirne una funzionale e fruttuosa operativit\u00e0 nella nuova situazione che si \u00e8 venuta a creare.<\/p>\n

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Un quadro che si complica (anche in Europa)<\/strong><\/p>\n

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Un fenomeno, quello del decentramento della contrattazione, non nuovo nel panorama delle relazioni industriali, ma che almeno nel nostro paese (e in quelli caratterizzati da un modello bipolare di relazioni industriali, e\/o nel settore pubblico da un sistema amministrativo fortemente giuridificato) avevamo imparato a studiare come opportunit\u00e0 conseguente a cicli economici positivi e comunque in raccordo col ruolo principale svolto dal contratto nazionale; ma che, invece, negli anni recenti la globalizzazione della concorrenza nel settore privato e le politiche di fiscal compact<\/em> (rafforzate col Trattato del 2012) in quello pubblico ci hanno fatto capire essere processo diverso nel quale al contratto nazionale va forse affidato il ruolo di facilitatore, piuttosto che quello di regolatore, del secondo livello. Per effetto della crisi, quindi, il decentramento della contrattazione diventa un trend<\/em> comune nei paesi dell\u2019Unione anche per il settore pubblico<\/p>\n

O, anche possiamo dire almeno in questa fase, che la centralizzazione della contrattazione economica \u00e8 stata sostituita direttamente dalla legge, dato il prioritario interesse dello Stato a rafforzare la propria influenza e il proprio controllo sui processi di formazione dei costi. In questo senso accentramento e unilateralit\u00e0 della decisione finanziaria si sono estese alla dimensione retributiva delle relazioni sindacali del settore, con un (almeno per ora e ancora) limitato spazio d\u2019azione per il secondo livello, ma soprattutto con un forte interrogativo sul se l\u2019attuale modello sia in grado di offrire risposte di tutela e di rigore ai lavoratori e agli utenti dei servizi pubblici.<\/p>\n

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Anche perch\u00e9 nel frattempo la legislazione si va arricchendo con provvedimenti che, pur se indirettamente, impattano sul modello di relazioni industriali modificando i modelli di proceduralizzazione degli ambiti decisionali sulle risorse economiche. Si fa qui accenno \u2013 che approfondiremo in seguito \u2013 in primo luogo alla legislazione sulla trasparenza che va considerata presupposto necessario della partecipazione e che non va considerata un surrogato anomalo dell\u2019informazione propria del modello di relazioni sindacali solo perch\u00e9 prevista in un ambito pi\u00f9 ampio di quel modello e con funzione diversa. L\u2019obbligo di trasparenza, infatti, non \u00e8 octroy\u00e9e<\/em> (concesso dal sovrano), ma presupposto di un modello politico-sociale basato sul \u201cpluralismo democratico\u201d che \u00e8 lo stesso humus<\/em> di cui si nutrono le relazioni sindacali; con la sola differenza, che le forme partecipative storicamente sperimentate nel settore pubblico si indirizzano al potere organizzativo-gestionale datoriale e mirano a proceduralizzarlo, mentre il presidio delle aree sottoposte a trasparenza si indirizza direttamente all\u2019esercizio del potere economico finanziario delle amministrazioni. In questo senso, la trasparenza in abbinamento con la partecipazione realizzano a pieno il dato essenziale e imprescindibile della societ\u00e0 pluralista, quale societ\u00e0 che ammette e valorizza \u201cl\u2019apporto dei gruppi organizzati nella rappresentanza degli interessi, nella composizione e risoluzione delle controversie economiche, nelle decisioni di governo in tema di politiche economiche e sociali\u201d .<\/p>\n

E, anche nel panorama europeo e dei paesi OCSE, mentre si moltiplicano le misure per garantire trasparenza e partecipazione sociale degli utenti, si assiste ad una armonizzazione al ribasso delle garanzie individuali e collettive del lavoro, soprattutto nei Paesi sotto osservazione da parte delle istituzioni economiche e finanziarie comunitarie. In questo contesto, il coinvolgimento sindacale rischia di essere relegato al ruolo di ammortizzatore sociale per scaricare la responsabilit\u00e0 delle scelte di austerit\u00e0 sulla contrattazione.<\/p>\n

Appare quindi chiaro che lo spazio occupato dalle relazioni sindacali non possa pi\u00f9 essere quello collocato a valle delle decisioni di allocazione delle risorse, ma debba anticiparsi al momento della decisione finanziaria, instaurando una vera stagione di fisiologia della partecipazione<\/em>.<\/p>\n

Anche perch\u00e9 si diffondono ispezioni da parte del MEF, soprattutto nel comparto delle autonomie locali, sulla gestione dei bilanci che, laddove ritengono di individuare motivi di illegittima costituzione e utilizzo dei fondi per la retribuzione accessoria attivano l\u2019iniziativa delle Procure regionali della Corte dei conti con ricadute non solo sulle soluzioni contrattuali adottate anche in anni remoti, ma anche sulla stessa propensione a negoziare da parte delle delegazioni trattanti coinvolte direttamente in procedimenti di responsabilit\u00e0 per \u201cdanno erariale da contrattazione\u201d.<\/p>\n

A questo proposito va detto, prendendo spunto da alcune ipotesi di illecito prospettate negli atti delle Procure, che l’attribuzione di una responsabilit\u00e0 erariale anche alla rappresentanza di tutela del lavoro, se basata sulla qualifica di pubblico dipendente del sindacalista firmatario offre il fianco a una critica di sistema. Infatti, con questa pretesa si snatura l\u2019essenza del sindacato come espressione di autonomia privata e si riconduce l\u2019esperienza collettiva all\u2019espressione di una funzione pubblicistica, innestando una deriva nella quale si confonde potere politico, potere organizzativo, autonomia collettiva e, qualora si ecceda, anche posizione di subordinazione.<\/p>\n

In effetti, le ricadute maggiori delle vicende ricordate e delle disposizioni che analizzeremo si registrano proprio sul comparto delle autonomie, coinvolto pi\u00f9 di qualunque altro (con qualche analogia con quello della sanit\u00e0) in un riordino istituzionale (costituzionale?), amministrativo, organizzativo e gestionale, fortemente influenzato da ragioni finanziarie, del tutto originale nella nostra esperienza e che, giungendo in un periodo di crisi finanziaria ed economica che azzera ogni risorsa incentivante (per tutti gli attori del riassetto), punta essenzialmente sul vincolo <\/em>(giuridico e finanziario), sulla responsabilit\u00e0 (prevalentemente intesa\u00a0 come colpa<\/em>)\u00a0 e sul controllo<\/em>. Tutti parametri antitetici a quelli che avevano ispirato la riforma del 1993 e che richiamavano i valori (sociali ed organizzativi) dell\u2019autonomia<\/em>, della responsabilit\u00e0 (prevalentemente intesa come consapevolezza<\/em>) e del confronto<\/em> (considerato ontologicamente costruttivo).<\/p>\n

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Legge senza contratto?<\/strong><\/p>\n

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Per le relazioni sindacali il clima cambia fin dal d.l. 112\/2008; ne \u00e8 termometro il mutato ruolo riconosciuto alla Corte dei conti sia nelle procedure autorizzative della contrattazione nazionale, sia, con una rafforzata integrazione con la funzione ispettiva degli organi del MEF, in quelle di controllo della contrattazione di secondo livello. Tutte innovazioni poi stabilizzate e ricondotte a sistema con le modifiche al d.lgs. 165\/2001 apportate dal d.lgs. 150\/2009.<\/p>\n

Un livello, quello integrativo, sottoposto a maggior controllo ma mai bloccato. Lo stesso d.l. 78\/2010, infatti, al primo comma dell\u2019art. 9 blocca la contrattazione retributiva nazionale, ma al comma 2bis si limita a congelare l\u2019ammontare dei fondi della retribuzione accessoria; e il d.l. 98\/2011 all\u2019art. 16 preannunzia la proroga del blocco dei contratti nazionali, ma apre alla contrattazione integrativa lo spiraglio dei piani di razionalizzazione.<\/p>\n

Nella stessa scia, il dl 95\/2012, a Fiscal compact<\/em> ormai vigente e costituzionalmente innescato<\/em> con le modifiche apportate agli art. 81, 97, 117 e 119 dalla legge costituzionale n. 1 dell\u2019aprile 2012, rafforza il modello partecipativo in caso di esubero conseguente alle riduzioni di organico (art. 2) e allenta la pressione delle tensioni sul sistema premiante della performance <\/em>(art. 5) per facilitarne un utilizzo condiviso da tutte le componenti sindacali e pi\u00f9 coerente con la funzione innovativa rispetto al modello introdotto dagli artt. 19 e seguenti del d.lgs. 150.<\/p>\n

Nel nuovo clima di austerit\u00e0 \u2013 che nel nostro paese significa fare i conti con un debito pubblico che supera i 2.000 miliardi di euro pari a oltre il 133% del PIL e un deficit pubblico ancora in instabile equilibrio al 3% del PIL \u2013 una lettura del modello di relazioni sindacali previsto dai contratti nazionali vigenti (2006-2009, ma sostanzialmente ereditato dal decennio precedente), rende evidente la impossibilit\u00e0 di incidere sugli attuali problemi delle amministrazioni, quant\u2019anche recuperasse in toto <\/em>il brio e il fulgore precedente all\u2019intento mortificatore cui lo aveva voluto sottoporre la legislazione del 2009, e che seppure in modo pi\u00f9 indiretto traspare anche dai recenti provvedimenti quali il d.l 90\/2014 (attualmente in fase di conversione) e il disegno di legge dal titolo \u201cRiorganizzazione delle amministrazioni pubbliche\u201d, proprio in questi giorni in fase di bolli natura e invio al Parlamento.<\/p>\n

Il modello in vigore fino al 2009\u00a0 parte dal presupposto di un miglioramento dell\u2019efficienza e dell\u2019efficacia dell\u2019organizzazione in una condizione di (seppur ridotte) risorse finanziarie disponibili e nella quale il confronto tra rappresentanza del lavoro e dell\u2019amministrazione si gioca sull\u2019asse della miglior tutela col minimo spreco<\/em><\/span>. In altri termini, la critica rivolta a quelle politiche organizzative \u2013 la cui traccia si ritrova in tutte le relazioni ispettive del MEF \u2013 \u00e8 di aver utilizzato le risorse in modo incoerente con il miglioramento dell\u2019organizzazione e, in qualche caso, di averne utilizzate pi\u00f9 di quelle disponibili per il fondo (ma comunque disponibili anche se dovevano essere attribuite al bilancio). Anche se non rientra nell\u2019economia di queste considerazioni, diciamo subito che non tutte le critiche ispettive appaiono condivisibili; per esempio: non quelle che fanno ricadere sul lavoro anche errori esclusivamente politico-organizzativi (come nel caso di costituzione del fondo), non quelle che valutano il pregresso sulla base di norme cambiate o rese pi\u00f9 cogenti ed esplicite solo in seguito; non quelle che sembrano dare dell\u2019organizzazione una lettura esclusivamente finanziaria.<\/p>\n

Ma quale che sia la posizione che si vuole assumere nei confronti di queste vicende, \u00e8 certo che, nel nuovo quadro di austerit\u00e0, il problema delle nuove relazioni sindacali non \u00e8 pi\u00f9 quello di decidere la modalit\u00e0 equa e ottimale di utilizzare le risorse, ma prioritariamente quello di individuare sacche di spesa improduttiva il cui risanamento possa costituire il finanziamento dell\u2019azione di rappresentanza.\u00a0<\/p>\n

Come ho detto in altra occasione,questo non significa arrendersi a un destino di funzionalizzazione ope legis<\/em> della contrattazione collettiva e della partecipazione sindacale, quanto piuttosto che, proprio a salvaguardia dell\u2019autonomia e della libert\u00e0 del soggetto sindacale, l\u2019esperienza di rappresentanza dovr\u00e0 cimentarsi su terreni che si collocano a monte e non pi\u00f9 a valle delle decisioni finanziarie delle amministrazioni e con strumenti ed alleanze che abbandonino la gestione domestica del confronto e che integrino la tutela del lavoro (ricerca delle risorse) con quella sociale (eliminazione della spesa improduttiva e degli sprechi).<\/p>\n

In questo passaggio non bisogna essere schizzinosi, n\u00e9 nostalgici. Non pu\u00f2 esserlo la dottrina giuridica (soprattutto lavoristica) rimpiangendo un glorioso passato di autosufficienza delle relazioni sindacali nel definire le proprie regole; non pu\u00f2 esserlo il mondo delle amministrazioni che nella doppia componente politica e dirigenziale sanno che nel passato hanno avuto il compito facilitato proprio dal fatto di poter scaricare i maggiori oneri proprio sulla spesa e sul debito; non pu\u00f2 esserlo il sindacato che deve essere oramai pronto e consapevole nel fare autocritica per alcuni eccessi consumati soprattutto e proprio al secondo livello di contrattazione. Tutti nodi che come era presumibile prima o poi sarebbero venuti al pettine.<\/p>\n

In una ricognizione della legislazione \u201cnell\u2019austerit\u00e0<\/em>\u201d che non ha effetti diretti sulle relazioni sindacali, n\u00e9 \u00e8 ad esse immediatamente riconducibile, si nota subito come si sia innalzato il livello di insofferenza sociale verso episodi o situazioni di sperpero delle risorse pubbliche.\u00a0<\/p>\n

\u00c8 senz\u2019altro deprimente che tale innalzamento si sia verificato per ragioni di cassa e non di etica sociale; ma con la fiducia che quest\u2019ultima se non motivazione, diventi comunque meta dell\u2019azione legislativa, notiamo come la legislazione degli ultimi anni abbia abbandonato ogni strumentazione persuasiva soft<\/em> ed abbia accentuato quella del vincolo e della visibilit\u00e0, privilegiando e rafforzando percorsi di trasparenza e di accesso (accountability<\/em>) nei confronti delle amministrazioni e dei suoi decisori.\u00a0<\/p>\n

Una visibilit\u00e0, maggiormente (ma non solo) perseguita nei comparti delle autonomie territoriali e della sanit\u00e0: entrambi da considerare come \u201cambienti sensibili\u201d dal punto di vista finanziario per la maggiore prossimit\u00e0 ai servizi erogati direttamente agli utenti e per il maggior peso che hanno sul bilancio pubblico e, in quanto tali, destinati ad alimentare maggiori aspettative sul fronte del risanamento della spesa e dell\u2019etica.<\/p>\n

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Partecipazione sociale e partecipazione sindacale<\/strong><\/p>\n

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La stagione dell\u2019acceso agli atti amministrativi, vero prodromo della stagione della trasparenza, inaugurata con la legge 241\/1990, nel corso degli anni almeno sotto il profilo normativo, si \u00e8 ampliata e ramificata: dapprima, nella seconda met\u00e0 degli anni \u201890 prevedendo il coinvolgimento delle rappresentanze degli utenti nella definizione delle carte dei servizi e poi, soprattutto con l\u2019avvento e lo sviluppo dell\u2019informatica, attivando strumenti di misurazione di customer satisfaction <\/em>che per\u00f2 scarso impatto hanno avuto sulla riorganizzazione della maggior parte delle amministrazioni pubbliche, se non in via risarcitoria per il mezzo delle procedure di class action<\/em> previste dall’art. 49 della legge 23 luglio 2009 n. 99 che ha inserito nel c.d. \u201ccodice del consumo\u201d (d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206) l’art. 140bis.<\/p>\n

Si tratta di un filone normativo coevo ma parallelo a quello della contrattualizzazione del lavoro pubblico i cui capisaldi (separazione delle responsabilit\u00e0 tra politica e amministrazione, potere dirigenziale di diritto privato, unificazione delle regole tra pubblico e privato, contrattazione collettiva e partecipazione sindacale) intendevano perseguire ugualmente obiettivi di miglioramento dei servizi.<\/p>\n

Sar\u00e0 certamente perch\u00e9 il disegno riformatore non ha avuto la necessaria implementazione o perch\u00e9 non sempre nella sua evoluzione \u00e8 stato coerente con la impostazione ideale, sta di fatto che non si \u00e8 riusciti a modificare i comportamenti degli attori coinvolti e a rendere gli interessi perseguiti non conflittuali con i valori proclamati.\u00a0<\/p>\n

O, forse, \u00e8 stato perch\u00e9 i due percorsi hanno vissuto ognuno nutrendosi di una propria pretesa di autosufficienza se si esclude la (a mio parere) limitata funzione riparatrice prevista in via giudiziaria dal d.lgs. 198\/2009. Insomma, ribadisco qui una mia convinzione espressa da tempo: i servizi migliorano solo con un\u2019alleanza tra erogatori e consumatori, senza confondere strumenti e interessi, ma integrando aspettative e valori.<\/p>\n

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La carenza strutturale di risorse economiche pu\u00f2 forse avvicinare i due schieramenti di rappresentanza. \u00c8 infatti vero che la quota di partecipazione che permea ogni societ\u00e0 pluralista non si \u00e8 dispersa ma, per cos\u00ec dire, si \u00e8 spostata dalla rappresentanza del lavoro a vantaggio della rappresentanza sociale.<\/p>\n

L\u2019intuizione di instaurare un obbligo di trasparenza, che la legge 15\/2009 e poi il d.lgs. 150\/2009 avevano coniugato in una riduttiva prospettiva esclusivamente interna alla struttura organizzativa e riferita ad aspetti sensibili del trattamento economico e normativo, di li a poco si\u00a0 intreccia con una legislazione anticorruzione promossa anche sulla scia dell\u2019allarme suscitato da studi OCSE che stimavano il peso della corruzione in Italia (in questa classifica, terzo paese nella graduatoria OCSE) intorno al 3,8% del Pil a fronte di una media europea che si aggirava intorno all\u20191%.\u00a0<\/p>\n

Da quella stessa stagione legislativa, coerente al binomio sanzione-premio che la caratterizza, nasce su delega prevista dalla legge sul federalismo fiscale (42\/2009) il d.lgs. 149\/2011 che prevede sanzioni economiche e politiche per il Presidente della Giunta regionale, provinciale e del sindaco (incandidabilit\u00e0), i revisori dei conti (interdizione da cariche pubbliche) nelle ipotesi di mancato rispetto formale (predisposizione di relazioni di inizio e fine mandato) e sostanziale (ipotesi di dissesto e mancato rispetto del patto di stabilit\u00e0 dei vincoli di bilancio) dei vincoli di bilancio. Una legislazione che, sul piano dei controlli strutturali sul bilancio delle autonomie locali si completa con il d.l. 174\/2012.<\/p>\n

Ci\u00f2 che si ricava da questa legislazione \u00e8 l\u2019attenzione riservata alla fase pre-organizzativa di allocazione delle risorse finanziarie, dalla quale gi\u00e0 deriva la responsabilit\u00e0 politica e alla quale \u00e8 ricondotta anche la responsabilit\u00e0 gestionale visto che va comunque garantita \u2013 attraverso controlli, premi e sanzioni – la chiusura finanziaria del pareggio di bilancio.<\/p>\n

Esplicitamente riferita alla lotta anticorruzione \u00e8 la legge 190\/2012 che ribadendo un concetto gi\u00e0 espresso dall\u2019art. 11 del d.lgs. 150\/2009 specifica che \u201cla trasparenza dell’attivit\u00e0 amministrativa, che costituisce livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili ai sensi dell’articolo 117, (\u2026)\u00a0 \u00e8 assicurata mediante la pubblicazione, nei siti web istituzionali delle pubbliche amministrazioni, delle informazioni relative ai procedimenti amministrativi, secondo criteri di facile accessibilit\u00e0, completezza e semplicit\u00e0\u00a0 di\u00a0 consultazione<\/em>, \u2026.\u201d,\u00a0 e aggiunge che \u201cnei\u00a0 siti\u00a0 web istituzionali delle amministrazioni pubbliche sono pubblicati anche i relativi bilanci e conti\u00a0 consuntivi, nonch\u00e9 i costi unitari di realizzazione delle opere pubbliche e di\u00a0 produzione\u00a0 dei\u00a0 servizi erogati ai cittadini. Le informazioni sui costi sono pubblicate sulla base di uno schema tipo redatto dall’Autorit\u00e0 per la\u00a0 vigilanza\u00a0 sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, che ne cura altres\u00ec\u00a0 la raccolta e la\u00a0 pubblicazione\u00a0 nel\u00a0 proprio\u00a0 sito web istituzionale al fine di consentirne una agevole comparazione<\/em>\u201d.<\/p>\n

La costituzionalizzazione del principio di trasparenza, da garantire con criteri di completezza, semplicit\u00e0 e accessibilit\u00e0 su aspetti di bilancio, di costo e di procedimento fornisce una base di informazione molto pi\u00f9 ampia e, per cos\u00ec dire, strutturale rispetto a quella fino a questo momento garantita dal sistema di relazioni sindacali, comprese le materie inserite nella modalit\u00e0 di confronto dell\u2019esame congiunto. E i criteri da garantire sono gli stessi da sempre elaborati dalla giurisprudenza per definirne quelli da assicurare alle rappresentanze sindacali.\u00a0<\/p>\n

Ma qui occorre essere chiari sul fatto che la trasparenza per non essere svuotata di contenuto non va confusa con la pubblicit\u00e0 o con il diritto all\u2019accesso, che invece vanno considerati elementi strumentali all\u2019effettivit\u00e0 del principio di trasparenza. Strettamente collegato al concetto di trasparenza \u00e8 peraltro quello di accountability<\/em> intesa come \u201c<\/span>definizione specifica e trasparente dei risultati attesi che formano le aspettative, su cui la responsabilit\u00e0 stessa si basa e sar\u00e0 valutata\u201d (Treccani); anche perch\u00e9, come\u00a0 opportunamente segnalato, \u201cin presenza di azioni rigorose di contenimento delle spese \u00e8 necessario avere il massimo di accountability<\/em> per la condivisione delle scelte e per dimostrare un equilibrio d\u2019intervento rispetto alle differenti categorie sociali; la riduzione del debito richiede accountability<\/em> per capire dove intervenire e per giustificare le scelte di fronte all\u2019opinione pubblica\u201d.<\/p>\n

E se poi si considera che la mancata o incompleta pubblicazione delle informazioni \u201ccostituisce violazione degli standard qualitativi ed economici\u201d da far valere innanzi al giudice con la procedura di garanzia dell\u2019efficienza delle amministrazioni (d.lgs. 198\/2009) e da sanzionare per responsabilit\u00e0 dirigenziale ex art.21 del d.lgs. 165\/2001, appare chiaro come una rappresentanza di interessi collettivi possa disporre di informazioni e percorsi di tutela ulteriori (e per qualche verso rafforzati) rispetto a quelli previsti dalla normativa prettamente sindacale. A condizione di volerli e saperli utilizzare, senza \u2013 come detto prima \u2013 volersi limitare a lamentare solo il tempo antico perduto.<\/p>\n

Dalla legge 190\/2012 \u00e8 derivato il d.lgs. 33\/2013 che specifica tutti gli obblighi di trasparenza. L\u2019analisi della struttura delle informazioni che le amministrazioni sono obbligate a fornire secondo i criteri di accessibilit\u00e0, semplicit\u00e0 e completezza evidenzia ambiti e costi riferiti all\u2019organizzazione, al personale (compresi consulenti e collaboratori), agli enti controllati, ai contratti, sovvenzioni e vantaggi economici comunque concessi, ai procedimenti e ai provvedimenti, ai bilanci e ai rilievi operati dagli organi di controllo, ai servizi e alle opere.\u00a0<\/p>\n

Tutte informazioni fondamentali per una conoscenza della situazione finanziaria e patrimoniale dell\u2019amministrazione e dell\u2019utilizzo delle relative risorse (cfr. in forma sintetica Allegato 1).\u00a0<\/p>\n

Un quadro molto pi\u00f9 articolato e completo rispetto alle informazioni dovute alle organizzazioni sindacali, anche considerando intatto il sistema di relazioni sindacali dei CCNL (cfr.\u00a0 una razionalizzazione in forma sintetica Allegato 2) vigenti; e che possono consentire un\u2019analisi di costi, obiettivi, procedure, organizzazione e che sono peraltro assistite da un sistema sanzionatorio che si riferisce sia alla componente politica sia a quella dirigenziale dell\u2019amministrazione (cfr. in forma sintetica l\u2019Allegato 3); da accostare eventualmente e se ne ricorrano i presupposti, alla fattispecie tipica delle relazioni industriali della \u201ccondotta antisindacale\u201d<\/p>\n

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Un pezzo di strada insieme<\/strong><\/p>\n

\u00a0<\/p>\n

A questo punto, l\u2019habitat<\/em> nel quale far maturare l\u2019esperienza dei piani di razionalizzazione previsti dall\u2019art. 16 del d.l. 98\/2011 \u00e8 molto meno arido di quanto possa essere apparso ad una prima osservazione. Secondo i commi quattro e cinque di quest\u2019articolo, infatti: \u201cle amministrazioni possono adottare \u2026 ogni anno piani triennali di razionalizzazione e\u00a0 riqualificazione della\u00a0 spesa, di riordino e ristrutturazione amministrativa, di semplificazione e digitalizzazione, di riduzione dei costi della politica e di funzionamento, ivi compresi gli appalti di servizio, gli affidamenti alle partecipate e il ricorso alle consulenze attraverso persone giuridiche. Detti piani indicano la spesa sostenuta a legislazione vigente per ciascuna delle voci di spesa interessate e i correlati obiettivi in termini fisici e finanziari\u201d.\u00a0<\/p>\n

\u00c8 evidente lo stretto nesso che pu\u00f2 instaurarsi tra informazioni sottoposte a obbligo di trasparenza e base di conoscenze utili per la redazione o la valutazione dei piani predisposti dalle amministrazioni.<\/p>\n

Secondo lo stesso articolo, peraltro, \u201cle eventuali economie aggiuntive effettivamente realizzate rispetto a quelle gi\u00e0 previste dalla normativa vigente, possono essere utilizzate annualmente,\u00a0 nell’importo\u00a0 massimo\u00a0 del\u00a0 50 per cento, per la contrattazione integrativa, di cui il 50 per\u00a0 cento destinato alla erogazione dei premi\u00a0 previsti\u00a0 dall’articolo\u00a0 19\u00a0 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150\u201d. \u00a0<\/p>\n

Unica fattispecie riconosciuta dalla giurisprudenza della Corte dei conti come utile per incrementare i fondi per la retribuzione accessoria rispetto all\u2019ammontare congelato dal comma 2bis dell\u2019art. 9 del d.l. 98\/2010.<\/p>\n

\u00a0<\/p>\n

Un possibile banco di prova potrebbe a breve essere offerto dalla implementazione della riforma delle autonomie territoriali, al momento in cui scrivo in discussione in Parlamento; se e quando questo progetto vedr\u00e0 la luce, sar\u00e0 necessario definire in una prospettiva di sostenibilit\u00e0 finanziaria e efficacia dell\u2019intervento pubblico l\u2019allocazione delle funzioni tra comuni, unioni di comuni o in convenzione e amministrazioni di area vasta.\u00a0<\/p>\n

Per non restare schiavi dei campanilismi, ma nemmeno della lotta sterile al legame con la comunit\u00e0 territoriale, sar\u00e0 necessario valutare i costi di produzione ed erogazione attuali e i possibili vantaggi in termini di economie di scala da perseguire con ambiti territoriali pi\u00f9 estesi, non negando a <\/em>priori nemmeno la possibilit\u00e0 di una dislocazione delle funzioni secondo schemi a geometria variabile che ottimizzino le caratteristiche del territorio.\u00a0<\/p>\n

Qualche altro strumento di lavoro \u00e8 disponibile o potr\u00e0 esserlo a breve. Si tratta dei \u201cfabbisogni standard e dei costi standard per gli enti territoriali previsti dal del d.lgs. 216\/2010 e che almeno per i comuni e in parte per la sanit\u00e0 sono in fase di (sembra) avanzata elaborazione, seppure con qualche incidente di percorso. In queste elaborazioni, sono utilizzate molteplici varianti, anche di tipo ambientale, per ricavare il costo delle diverse funzioni per ogni amministrazione o aggregato istituzionale o amministrativo di ente; utilizzando questa metodologia, con eventuali opportuni aggiustamenti, potrebbe essere possibile ipotizzare gli assetti ottimali delle amministrazioni ai fini della sostenibilit\u00e0 finanziaria dell\u2019allocazione delle funzioni. Da queste scelte possono dipendere in modo diretto le esigenze contrattuali del personale, aggiungendo nel concreto e fuori da modelli rigidi di riferimento, altre \u201cmaterie\u201d al sistema di relazioni sindacali da costruire.<\/p>\n

In questo processo, analisi dell\u2019ambiente (struttura produttiva del territorio, caratteristiche geografiche, \u2026) e dell\u2019organizzazione (strutture, costi, personale, situazione finanziaria delle amministrazioni coinvolte o coinvolgibili) sono indispensabili per definire assetti che poi avranno conseguenze anche sul rapporto di lavoro dei dipendenti in termini di professionalit\u00e0 (posseduta o da formare), orario, dislocazione della sede lavorativa (mobilit\u00e0), etc.\u00a0<\/p>\n

Pensare di poter svolgere questa funzione con l\u2019armamentario dell\u2019attuale sistema di relazioni sindacali (ripeto, fosse anche riportato all\u2019antico splendore) \u00e8 illusorio; pensare di tutelare il lavoro senza governare le conoscenze della struttura finanziaria e organizzativa delle amministrazioni \u00e8 semplicistico; pensare che tutto ci\u00f2 possa essere fatto senza alleanze sul territorio con i soggetti collettivi portatori degli interessi sociali rischia di essere miope<\/strong>.\u00a0<\/p>\n

Soprattutto pensare di poter presidiare questo complesso di tematiche senza il rafforzamento del secondo livello di contrattazione \u00e8 impossibile. Considerando anche che il mondo dell\u2019associazionismo dei consumatori non \u00e8 fermo nel ricercare e rafforzare un proprio ruolo di interlocuzione con le amministrazioni ai fini di individuare \u201cprincipi ed elementi minimi da inserire nei contratti di servizio e nelle carte di qualit\u00e0 dei servizi pubblici locali, con particolare riferimento al ruolo delle associazioni dei consumatori\u201d.\u00a0<\/p>\n

L\u2019Accordo 26 settembre 2013 siglato in sede di conferenza Unificata Stato-Regioni-Comuni con il Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti \u00e8 emblematico di un\u00a0 fermento legittimo di richiesta di partecipazione per la definizione di standard minimi di qualit\u00e0 dei servizi; e che se non viene valorizzato (e non strumentalizzato) come\u00a0 alleanza \u201ca favore\u201d, rischia di ribaltarsi come alleanza \u201ccontro\u201d, asservita alla semplicistica polemica sui privilegi del pubblico<\/p>\n

\u00a0<\/p>\n

\u00a0<\/p>\n

Il ruolo del contratto<\/strong><\/p>\n

\u00a0<\/p>\n

Sintetizzando quanto fin qui detto e giungendo a quanto un contratto collettivo nazionale possa fare in una logica di ammodernamento dell\u2019intero sistema di relazioni sindacali, possiamo dire che il nuovo panorama \u00e8 costruito su tre principali pilastri:<\/p>\n

\u00a0<\/p>\n

    \n
      \n
    1. a.Il pilastro della progettualit\u00e0 sociale<\/strong>. La preoccupante situazione e la necessit\u00e0 di individuare una via d\u2019uscita che non deprima l\u2019economia e ponga le basi per l\u2019avvio dello sviluppo nei tempi pi\u00f9 rapidi possibili e con effetti positivi richiede una condivisione delle misure che coinvolga ad ogni livello rappresentanti di interessi economici, sociali e del lavoro. Al livello nazionale si tratta di decidere le politiche e le funzioni strutturalmente indispensabili per il rilancio dell\u2019economia, dell\u2019occupazione, del benessere sociale anche per ristabilire una trama di relazioni di fiducia<\/em><\/strong> che\u00a0 consolidando la convivenza civile sia essa stessa garanzia di risultati positivi. In via del tutto indicativa, ma per marcare la necessit\u00e0 che si individuino poche politiche sulle quali convogliare gli sforzi di riorganizzazione anche delle amministrazioni, indico quali politiche da privilegiare le politiche industriali e di sostegno alle aziende, le politiche del lavoro e della formazione compreso il sistema scolastico, le politiche della salute e dell\u2019assistenza: le prime per rilanciare l\u2019economia, le seconde per rilanciare un\u2019occupazione qualificata, le terze per far fronte ad esigenze di welfare che soprattutto riguardano i soggetti deboli ed anziani. <\/em><\/strong>Su queste politiche, si pu\u00f2 attivare un \u201ctavolo progettuale<\/em><\/strong>\u201d tra organizzazioni dei lavoratori, degli imprenditori e del sociale organizzato che, a livello nazionale, proponga misure da attivare e proposte di riorganizzazione delle istituzioni amministrative centrali coinvolte, anche se responsabili di una funzione di coordinamento, che, nel rispetto dei vincoli di bilancio, qualifichino i risparmi da perseguire e la spesa da sostenere. Si tratta di individuare priorit\u00e0 condivise e socialmente aggreganti<\/em><\/strong> che in quanto tali dispongano del sufficiente e necessario consenso sociale per costituire la base del confronto tra societ\u00e0 civile e mondo politico.<\/li>\n
    2. b.Il pilastro della razionalizzazione locale<\/strong>. La stessa logica deve guidare l\u2019azione anche a livello territoriale. In questa prospettiva, il \u201cservizio\u201d e il \u201cterritorio\u201d diventano i punti di riferimento della riorganizzazione e della razionalizzazione della spesa resa selettiva e del riassetto istituzionale delle amministrazioni<\/strong> dall\u2019esplicitazione degli obiettivi da perseguire e, di conseguenza, gi\u00e0 di per s\u00e9 in buona parte finalizzabile a far partire la crescita. Ma perch\u00e9 l\u2019esplicitazione della domanda sia funzionalmente e localmente individuata, \u00e8 necessario un processo di alleanze sociali<\/strong>, del quale si faccia carico \u201ccon spirito professionale di utilit\u00e0\u00a0 collettiva<\/em><\/strong>\u201d il sindacato dei lavoratori pubblici in modo da garantire la trasparenza, la fattibilit\u00e0 e la partecipazione al processo decisionale; in cambio, i lavoratori pubblici possono richiedere professionalit\u00e0 e riconoscimenti anche retributivi non solo giustificati dall\u2019organizzazione ma anche socialmente legittimati, uscendo fuori dall\u2019angolo del discredito nel quale sono spesso stati stretti.<\/li>\n
    3. c.Il pilastro della trasparenza anche in una dimensione anticorruzione.<\/strong> Nell\u2019area OCSE, i Paesi stanno agendo per riconquistare la fiducia dell`opinione pubblica, attraverso una maggiore diffusione di informazioni e dati relativi alla pubblica\u00a0 amministrazione. Le leggi sulla libert\u00e0 d’informazione sono un pilastro portante di un’amministrazione aperta, ne promuovono la trasparenza e la responsabilit\u00e0 e favoriscono una partecipazione consapevole al processo decisionale. Attualmente, in quasi tutti i Paesi OCSE vigono delle normative che garantiscono i diritti d’accesso alle informazioni. Nella maggior parte dei Paesi OCSE tali legislazioni si applicano sia verticalmente – a tutti i livelli di governo – che orizzontalmente – ovvero ai poteri legislativo, giudiziario ed\u00a0 esecutivo. Inoltre, tutti i Paesi OCSE hanno adottato una politica di anticipo nel rendere pubbliche le informazioni concernenti la P.A.; tali informazioni comprendono documenti di bilancio, relazioni ministeriali annuali e relazioni di controllo e, in un numero ristretto di Paesi, gli elenchi dei dipendenti pubblici e i relativi stipendi. Nell’area OCSE si riscontra una crescente tendenza nel rendere disponibili al pubblico i dati amministrativi, che quindi possono essere riutilizzati da terzi, promuovendo l’innovazione in questo campo.\u00a0<\/li>\n<\/ol>\n<\/ol>\n

      \u00a0<\/p>\n

      Nel panorama delineato non \u00e8 indifferente l’opportunit\u00e0 riconosciuta di procedere ad un rinnovo contrattuale per quanto solo normativo. Oltre a cambiare il proprio ruolo rispetto al secondo livello, consentendo spazi normativi di adeguamento (bisogna ricordare infatti che nel settore pubblico il secondo livello \u00e8 sottoposto per legge a un maggior controllo da parte del livello nazionale) \u00e8 necessario aggiornare alcuni importanti istituti per creare quella capacit\u00e0 di presidiare il cambiamento del quale si \u00e8 detto.<\/p>\n

      E’ chiaro che la prima modifica riguarda il sistema partecipativo facilitato e in parte anticipato dagli obblighi di trasparenza. Ritengo che si possa dare per assolto l’obbligo di informazione e che su alcuni temi (appalti, esternalizzazioni, costo delle funzioni e verifica della possibilit\u00e0 di organizzarle in modo congiunto con altre amministrazioni, …….; profili professionali, riqualificazione e aggiornamento, metodologie di lavoro alternative (telelavoro?), tipologie contrattuali (tempo determinato, somministrazione, apprendistato); procedure di semplificazione, …) si debbano costruire possibilit\u00e0 di\u00a0 esame congiunto<\/em>.<\/p>\n

      In questo contesto va valorizzato, proprio attraverso l’esame, l’apporto partecipativo ai piani di razionalizzazione ex art. 16 del d.lgs. 98\/2011, soprattutto prevedendo che in questa direzione, il percorso di integrazione delle risorse dei fondi deve essere ampliato a\u00a0 tutte le possibili forme di razionalizzazione: di processo, di costo, di organizzazione, rendendo vincolante l’esame del piano anche su proposta sindacale, soprattutto se riferito a ipotesi di internalizzazione e\/o di integrazione tra amministrazioni. Ancora allo scopo di valorizzare ogni strumento partecipativo di eliminazione della spesa improduttiva, \u00e8 opportuno che i piani di razionalizzazione siano incentivati anche nel contratto delle aree dirigenziali, valorizzando il ruolo dei dirigenti in termini di valutazione positiva, attraverso un elemento di proporzionalit\u00e0 rispetto alla percentuale di risparmio ottenuto in caso di adozione dei piani triennali; che siano particolarmente riconosciuti i piani che coinvolgono pi\u00f9 amministrazioni in una logica di razionalizzazione e risparmio nell\u2019organizzazione del servizio erogato congiuntamente, e i piani miranti a garantire trasparenza e legalit\u00e0 sia nella gestione delle esternalizzazioni che in quella degli appalti, cio\u00e8 in ambiti che storicamente hanno nascosto irregolarit\u00e0 ed aumento della spesa, incidendo negativamente sulla funzionalit\u00e0 delle amministrazioni.\u00a0<\/p>\n

      A queste caratteristiche della contrattazione di secondo livello devono essere legate forme di decontribuzione e defiscalizzazione della retribuzione accessoria che, sul modello di quanto gi\u00e0 avviene nel settore privato, diano maggiore valore anche economico al complesso della retribuzione e contribuiscano, per quanto possibile,\u00a0 alla ripresa dei consumi e dell\u2019economia.<\/p>\n

      \u00a0<\/p>\n

      A questa riconsiderazione strutturale (partecipativa e contrattuale) del sistema di relazioni sindacali si devono aggiungere ammodernamenti di alcuni istituti quali sinteticamente:<\/p>\n

        \n
      • –<\/span>l’inquadramento<\/strong>, consentendo l’individuazione di profili ampi al secondo livello e liberando di conseguenza l’assetto professionale dalle declaratorie di profilo;<\/li>\n
      • –<\/span>le progressioni orizzontali, <\/strong>collegandole esclusivamente a processi di riqualificazione, mobilit\u00e0 o nuovi profili soprattutto in organizzazioni che coinvolgano pi\u00f9 amministrazioni;<\/li>\n
      • –<\/span>la formazione, <\/strong>rendendola obbligatoria per ogni spostamento o mutamento di profilo e coinvolgendo le risorse delle amministrazioni interessate; valutando inoltre ipotesi di formazione territoriale con l’apporto congiunto delle amministrazioni del territorio a fini comuni;<\/li>\n
      • –<\/span>i criteri per la mobilit\u00e0,<\/strong> sia perch\u00e9 va completata la normativa lacunosa delle leggi vigenti, sia per verificare soprattutto in casi di organizzazione congiunta di pi\u00f9 amministrazioni ipotesi di lavoro a distanza che incrementando l’informatica e la condivisione tra sistemi, eviti lo spostamento fisico del lavoratore, soprattutto se ci\u00f2 comporta difficolt\u00e0 familiari come nei casi di donne, disabili, etc.;<\/li>\n
      • –<\/span>l\u2019utilizzodi tipologie di lavoro<\/strong> innovative, quali l’apprendistato per favorire l’assunzione di giovani qualificati con alte professionalit\u00e0 da inquadrare al termine del periodo nel livello apicale dell’area di riferimento; dando cos\u00ec un senso alla previsione dell\u2019art. 52.1-ter<\/em> del d.lgs. 165\/2001;<\/li>\n
      • –<\/span>l\u2019introduzione della logica dei piani di razionalizzazione<\/strong> con attribuzione di una parte di risparmio alla contrattazione collettiva, anche per le politiche di miglioramento dei costi standard<\/strong> delle funzioni.<\/li>\n<\/ul>\n

        Si tratta di ipotesi che possono trovar spazio in un contratto normativo, soprattutto perch\u00e9 i maggiori costi di finanziamento della contrattazione integrativa sono compensati da risparmi e razionalizzazioni visibili e certificabili secondo le indicazioni della giurisprudenza della Corte dei conti.<\/p>\n

        E l’insieme, in un quadro di relazioni sindacali che non aspetti il ritorno al passato, ma si impegni a costruire il proprio futuro e quello del ruolo delle amministrazioni pubbliche nella nostra societ\u00e0.<\/p>\n

        Insomma, con il sistema di deleghe previsto dal disegno di legge delega del Governo Renzi si preannunciano \u2013 tra novit\u00e0 e semplificazioni – due anni di innovazioni legislative anche rilevanti, nelle quali per\u00f2 non si intravede un riequilibrio della funzione della contrattazione nei confronti della legge, rispetto alla riduzione di ruolo attuata dalla legislazione del 2009.<\/p>\n

        Potrebbe essere ancora di pi\u00f9 l\u2019occasione e il momento di scommettere su un contratto (anche solo normativo)\u00a0 che sia in grado di accompagnare e integrare la normativa legislativa secondo i parametri e i contenuti esposti prima e che serva anche a \u201criprendere tono e fiato\u201d<\/em> in vista della ripresa fisiologica delle vigenze contrattuali.<\/p>\n

        \u00a0(*) Docente di Diritto del Lavoro<\/p>\n

        \u00a0<\/p>\n

        \u00a0<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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