Il passaggio più complesso per la riforma del terzo settore è ormai superato. In terza lettura il Parlamento ha approvato il disegno di legge proposto dal Governo “ Delega al Governo per la riforma del Terzo settore, dell’impresa sociale e per la disciplina del servizio civile universale” (1) . Ora il Governo può procedere, entro dodici mesi dalla pubblicazione, alla emanazione dei decreti legislativi, che dopo il parere delle Camere, renderanno pienamente operative le disposizioni.
2. Si tratta di dodici articoli che intendono tratteggiare una disciplina organica del Terzo settore.
Il provvedimento fissa come finalità “sostenere l’autonoma iniziativa dei cittadini che concorrono, anche in forma associata, a perseguire il bene comune, ad elevare i livelli di cittadinanza attiva, di coesione e protezione sociale, favorendo la partecipazione, l’inclusione e il pieno sviluppo della persona, a valorizzare il potenziale di crescita e di occupazione lavorativa”.
Che cos’è il Terzo settore? La norma lo definisce come il complesso degli enti privati costituiti per il perseguimento, senza scopo di lucro, di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale e che, in attuazione del principio di sussidiarietà e in coerenza con i rispettivi statuti o atti costitutivi, promuovono e realizzano attività di interesse generale, mediante forme di azione volontaria e gratuita o di mutualità o di produzione e scambio di beni e servizi. (2)
Non fanno parte del Terzo settore le formazioni e le associazioni politiche, i sindacati, le associazioni professionali e di rappresentanza di categorie economiche.
Alle fondazioni bancarie si riconosce il concorso al perseguimento delle finalità proprie del Terzo settore, ma sono escluse dall’applicazione delle norme.(3)
3. Si prefigurano cinque aree tematiche oggetto dei decreti legislativi : a) revisione della disciplina in materia di associazioni, fondazioni e altre istituzioni di carattere privato senza scopo di lucro, riconosciute o non riconosciute come persone giuridiche; b) riordino e revisione organica della disciplina degli compresa la disciplina tributaria; c) revisione della disciplina del volontariato; d) la revisione della disciplina relativa all’impresa sociale; e) la revisione della disciplina del servizio civile nazionale.
A questo si aggiunge la proposta di costituzione di una fondazione dedicata.
Sono previsti principi e criteri generali (4), validi per tutti i decreti; più “performanti” sono quelli specifici per ogni area tematica affrontata.
Per quanto riguarda la revisione del titolo II del primo libro del Codice Civile (5) sono indicati tra i princìpi e i criteri direttivi:
- ¬rivedere e semplificare il procedimento per il riconoscimento della personalità giuridica; definire le informazioni obbligatorie da inserire negli statuti e negli atti costitutivi; prevedere obblighi di trasparenza e di informazione, anche verso i terzi, attraverso forme di pubblicità dei bilanci e degli altri atti fondamentali dell’ente; prevedere una disciplina per la conservazione del patrimonio degli enti;
- ¬disciplinare il regime di responsabilità limitata degli enti riconosciuti come persone giuridiche e la responsabilità degli amministratori, tenendo anche conto del apporto tra il patrimonio netto e il complessivo indebitamento degli enti medesimi;
- ¬assicurare il rispetto dei diritti degli associati, con particolare riguardo ai diritti di informazione, di partecipazione e di impugnazione degli atti deliberativi, e il rispetto delle prerogative dell’assemblea, prevedendo limiti alla raccolta delle deleghe;
- ¬prevedere che alle associazioni e alle fondazioni (qualora esercitino stabilmente e prevalentemente attività d’impresa) si applichino, se compatibili, le norme previste per le società;
- ¬disciplinare il procedimento di trasformazione diretta e la fusione tra associazioni e fondazioni, nel rispetto del principio generale della trasformabilità tra enti collettivi.
Per quanto riguarda il riordino e revisione della disciplina con riferimento alle agevolazioni (6), è prevista la redazione di un codice unico per la raccolta e il coordinamento delle disposizioni nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri:
- ¬stabilire le disposizioni generali e comuni agli enti del Terzo settore;
- ¬individuare le attività di interesse generale che costituiscono il requisito per l’accesso alle agevolazioni. Tali attività sono quelle già attualmente previste e potranno essere aggiornate tramite decreto del Presidente del Consiglio;
- ¬individuare criteri e condizioni in base ai quali differenziare lo svolgimento delle attività di interesse generale tra i diversi enti del Terzo settore;
- ¬definire forme e modalità di organizzazione, amministrazione e controllo degli enti ispirate ai princìpi di democrazia, eguaglianza, pari opportunità, partecipazione degli associati e dei lavoratori nonché ai princìpi di efficacia, di efficienza, di trasparenza, di correttezza e di economicità della gestione, con facoltà di adottare una disciplina differenziata a seconda delle peculiarità della compagine e della struttura associativa, compresa la disciplina degli enti religiosi;
- ¬prevedere il divieto di distribuzione, anche in forma indiretta, degli utili o degli avanzi di gestione e del patrimonio dell’ente;
- ¬definire criteri e vincoli di strumentalità dell’attività d’impresa;
- ¬ individuare criteri che consentano di distinguere, nella tenuta della contabilità e dei rendiconti, la diversa natura delle poste contabili;
- ¬disciplinare gli obblighi di controllo interno, di rendicontazione, di trasparenza e d’informazione nei confronti degli associati, dei lavoratori e dei terzi;
- ¬garantire, negli appalti pubblici, condizioni economiche non inferiori a quelle previste dai contratti collettivi nazionali di lavoro adottati dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative;
- ¬riorganizzare in un Registro unico nazionale del Terzo settore il sistema di registrazione degli enti e degli atti di gestione, tendo conto delle finalità e delle caratteristiche di specifici elenchi nazionali di settore;
- ¬valorizzare il ruolo degli enti nella fase di programmazione, a livello territoriale nell’ambito del sistema integrato di interventi e servizi socio-assistenziali, della tutela e valorizzazione del patrimonio culturale, paesaggistico e ambientale; individuare criteri e modalità per l’affidamento agli enti dei servizi d’interesse generale, improntati al rispetto di standard di qualità e impatto sociale del servizio, obiettività, trasparenza e semplificazione , verifica dei risultati;
- ¬riconoscere e valorizzare le reti associative di secondo livello, anche allo scopo di accrescere la loro rappresentatività presso i soggetti istituzionali;
In questo ambito la scelta qualificante, coerente con una visione organica del Terzo settore, è la redazione di un codice unico e del registro nazionale delle associazioni.
Per quanto riguarda le attività di volontariato, di promozione sociale e di mutuo soccorso (7) vengono indicati come principi e criteri:
- ¬armonizzazione e coordinamento delle diverse discipline in materia di volontariato e di promozione sociale, valorizzando i princìpi di gratuità, democraticità e partecipazione con le tutele dello status di volontario e della specificità delle organizzazioni di volontariato;
- ¬introduzione di criteri e limiti relativi al rimborso spese per le attività dei volontari, preservandone il carattere di gratuità e di estraneità alla prestazione lavorativa;
- ¬valorizzazione delle diverse esperienze di volontariato, anche attraverso il coinvolgimento delle organizzazioni di volontariato nelle attività di promozione e di sensibilizzazione, e riconoscimento in ambito scolastico e lavorativo delle competenze acquisite dai volontari;
- ¬revisione del sistema dei centri di servizio per il volontariato prevedendo: 1) l’estensione a tutti gli enti del Terzo settore; 2) la loro finalizzazione a promuovere e rafforzare la presenza e il ruolo dei volontari nei diversi enti del Terzo settore; 3) il loro accreditamento e il loro finanziamento stabile, attraverso un programma triennale; 4) il libero ingresso nella base sociale e criteri democratici per il funzionamento dell’organo assembleare, con l’attribuzione della maggioranza assoluta dei voti nell’assemblea alle organizzazioni di volontariato; 5) forme di incompatibilità per i soggetti titolari di ruoli di direzione o di rappresentanza esterna; 6) che non possano procedere a erogazioni dirette in denaro ovvero a cessioni a titolo gratuito di beni mobili o immobili a beneficio degli enti del Terzo settore;
- ¬revisione dell’attività di programmazione e controllo delle attività e della gestione dei centri di servizio per il volontariato, svolta mediante organismi regionali o sovraregionali, tra loro coordinati sul piano nazionale;
- ¬superamento del sistema degli Osservatori nazionali per il volontariato e per l’associazionismo di promozione sociale, attraverso l’istituzione del Consiglio nazionale del Terzo settore, quale organismo di consultazione degli enti del Terzo settore a livello nazionale;
- ¬previsione di requisiti uniformi per i registri regionali all’interno del Registro unico nazionale.
Riguardo al volontariato sono da segnalare come novità: l’apertura dei Centri servizi ad altri enti del Terzo settore pur mantenendo la prevalenza all’associazionismo del volontariato; il superamento dell’Osservatorio verso l’organismo unico del Terzo settore (Consiglio Nazionale); la costituzione di organismi di coordinamento regionale e sovraregionale; la programmazione dei finanziamenti, la valorizzazione dell’esperienza dei volontari verso nell’ambito della formazione e del lavoro.
Criteri e principi fissati per l’impresa sociale (8) sono:
- ¬qualificazione dell’impresa sociale quale organizzazione privata che svolge attività d’impresa nelle finalità proprie del Terzo settore e destina i propri utili prioritariamente al conseguimento dell’oggetto sociale;
- ¬modalità di gestione responsabili e trasparenti e ampio coinvolgimento dei dipendenti, degli utenti e di tutti i soggetti interessati alle sue attività;
- ¬individuazione dei settori in cui può essere svolta l’attività d’impresa nell’ambito delle attività di interesse generale;
- ¬acquisizione di diritto della qualifica di impresa sociale da parte delle cooperative sociali e dei loro consorzi;
- ¬previsione di forme di remunerazione del capitale sociale che assicurino la prevalente destinazione degli utili al conseguimento dell’oggetto sociale, da assoggettare a condizioni tra cui i limiti massimi previsti per le cooperative a mutualità prevalente e divieto di ripartire eventuali avanzi di gestione;
- ¬previsione per l’impresa sociale dell’obbligo di redigere il bilancio;
- ¬ridefinizione delle categorie di lavoratori svantaggiati tenendo conto delle nuove forme di esclusione sociale, anche con riferimento alle pari opportunità e non discriminazione; una graduazione dei benefìci finalizzata a favorire le categorie maggiormente svantaggiate;
- ¬coordinamento della disciplina dell’impresa sociale con il regime delle attività d’impresa svolte dalle organizzazioni non lucrative di utilità sociale;
- ¬previsione della nomina, in base a princìpi di terzietà, di uno o più sindaci.
Relativamente all’impresa sociale gli aspetti da evidenziare sono il trattamento degli utili, la remunerazione del capitale, la ridefinizione delle categorie svantaggiate.
Articolata è la disciplina prevista per vigilanza, monitoraggio e controllo (9). Viene esercitata dal Ministero del Lavoro e delle politiche sociali in collaborazione con gli altri ministeri interessati. In particolare con il Dipartimento della Protezione civile e con l’Agenzia delle entrate. Vengono previste forme di autocontrollo da parte degli enti e linee guida. Un decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali – da adottare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore dell’ultimo dei decreti legislativi – definirà i termini e le modalità per l’esercizio della vigilanza, del monitoraggio e del controllo.
Criteri e principi per servizio civile universale (10) sono:
- ¬istituzione del servizio civile universale finalizzato alla difesa non armata della patria e alla promozione dei valori della Repubblica;
- ¬programmazione, di norma triennale, dei contingenti di giovani italiani e stranieri di età compresa tra 18 e 28 anni, ammessi al servizio civile universale tramite bando pubblico;
- ¬definizione dello status giuridico che preveda l’instaurazione di uno specifico rapporto di servizio civile non assimilabile al rapporto di lavoro, esentato da ogni imposizione tributaria;
- ¬attribuzione allo Stato delle funzioni di programmazione, organizzazione, accreditamento e controllo del servizio civile universale; realizzazione, con il coinvolgimento delle regioni, dei programmi da parte di enti locali, altri enti pubblici territoriali ed enti del Terzo settore; possibilità per le regioni, gli enti locali, gli altri enti pubblici territoriali e gli enti del Terzo settore di attivare autonomamente progetti di servizio civile con risorse proprie, da realizzare presso soggetti accreditati;
- ¬limite di durata del servizio civile universale, da otto mesi complessivi a un anno da effettuarsi in parte fuori e dentro i paesi dell’Unione europea;
- ¬riconoscimento e valorizzazione delle competenze in funzione del loro utilizzo nei percorsi di istruzione e in ambito lavorativo;
- ¬riordino e revisione della Consulta nazionale per il servizio civile.
Per quanto riguarda il servizio civile elementi di novità sono: l’apertura ai giovani stranieri residenti regolarmente in Italia, la durata variabile da otto mesi ad un anno, la possibilità di servizio in ambito Unione europea e fuori, il riconoscimento del servizio civile ai fini formativi e lavorativi.
Per le misure fiscali e di sostegno economico principi e criteri sono (11):
- ¬revisione della definizione di ente non commerciale con introduzione di un regime tributario di vantaggio in riferimento alle finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale dell’ente, con il divieto di ripartizione degli utili o degli avanzi di gestione;
- ¬razionalizzazione e semplificazione del regime di deducibilità dal reddito complessivo e di detraibilità dall’imposta lorda sul reddito delle persone fisiche e giuridiche delle erogazioni liberali, in denaro e in natura;
- ¬completamento della riforma strutturale del cinque per mille dell’imposta sul reddito delle persone fisiche;
- ¬introduzione, per i beneficiari di obblighi di pubblicità delle risorse ad essi destinate;
- ¬razionalizzazione dei regimi fiscali e contabili semplificati;
- ¬previsione, per le imprese sociali: 1) della possibilità di accedere a forme di raccolta di capitali di rischio tramite portali telematici, in analogia a quanto previsto per le startup innovative; 2) di misure per favorire gli investimenti di capitale; g) istituzione di un fondo (rotativo con 10 milioni di euro e non rotativo con 7,3 euro di dotazione) destinato a sostenere lo svolgimento di attività di interesse generale attraverso il finanziamento di iniziative e progetti promossi da organizzazioni di volontariato, associazioni di promozione sociale e fondazioni;
- ¬introduzione di meccanismi volti alla diffusione dei titoli di solidarietà e di altre forme di finanza sociale finalizzate a obiettivi di solidarietà sociale;
- ¬promozione dell’assegnazione in favore degli enti degli immobili pubblici inutilizzati tra cui i beni immobili e mobili confiscati alla criminalità organizzata;
- ¬agevolazioni volte a favorire il trasferimento di beni patrimoniali agli enti ;
- ¬revisione della disciplina riguardante le organizzazioni non lucrative di utilità sociale; condizioni di maggior favore relative alle organizzazioni di volontariato, alle cooperative sociali e alle organizzazioni non governative.
A fronte della maggiore trasparenza degli enti si prospettano semplificazione nell’accesso alle agevolazioni fiscali, a misure di sostegno quali la finanza sociale, le donazioni, l’utilizzo di immobili pubblici, la regolazione del cinque per mille, la costituzione di un fondo.
Viene prevista la costituzione della Fondazione “Italia Sociale” (12) con lo scopo di sostenere la realizzazione e lo sviluppo di interventi innovativi da parte di enti del Terzo settore, rivolti, in particolare, ai territori e ai soggetti maggiormente svantaggiati. Nello statuto – approvato con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, sentiti i Ministri del lavoro e delle politiche sodali e dell’economia e delle finanze – vanno previsti gli strumenti di finanziamento pubblici e privati compresi donazioni o campagne di crowdfunding, forme di investimento; la nomina di un componente designato dal Consiglio nazionale del Terzo settore. E’ previsto per il 2016 uno stanziamento di un milione di euro.
I finanziamenti in corso sono i 17 milioni per il Fondo rotativo per organizzazioni di volontariato e associazioni di promozione sociale. Già stanziate le risorse nel Fondo per finanziamenti agevolati ad imprese e cooperative sociali previste dalla delibera CIPE (200 milioni di euro). Nella legge di stabilità erano già stati approvati 140 milioni di euro per la piena applicazione della riforma nel 2016 e 190 milioni negli anni 2017 e 2018. Da ricordare che la riforma strutturale del cinque per mille può contare su 500 milioni annui (13).
Una relazione annuale sullo stato del Terzo settore sarà presentata alle Camere (14).
4. Osservazioni
La riforma del Terzo settore era attesa da oltre un decennio. Due anni fa sono state emanate le linee guida dal Presidente del Consiglio. Il dibattito parlamentare è stato approfondito ed ha, in parte, arricchito, in parte, lasciate aperte alcune questioni che dovranno essere sciolte dal Governo nella fase di decretazione. Quindi entro un anno, periodo questo caratterizzato da varie scadenze politiche impegnative.
Largamente positivo è il giudizio dell’associazionismo del Terzo settore sul risultato perseguito in questa fase dei lavori, anche se non vengono risparmiati appunti critici (15).
L’obiettivo di una disciplina organica del Terzo settore viene perseguito in termini di governance (istituzionale, stato regioni, e di partecipazione dell’associazionismo), norme di costituzione e funzionamento, di normative di sostegno. A patto che, soprattutto per quest’ultima, in fase di decretazione specifica, non si disarticoli quanto ricomposto nel disegno legislativo riguardo alla declinazione concreta delle agevolazioni per finalità/attività degli enti e per livello di svantaggio dei soggetti beneficiari ultimi.
Viene comunque espressa dall’associazionismo la necessità di concludere l’impianto in tempi utili e mantenendo il confronto con il mondo interessato.
Nel corso del dibattito parlamentare i punti maggiormente problematici sono stati quelli relativi all’’impresa sociale e alla previsione, in sede di seconda lettura, della Fondazione “Italia Sociale”.
L’impresa sociale, infatti, come tentativo di rivedere il coinvolgimento di capitali remunerati nel settore non profit – dopo i mancati risultati della precedente normativa (16) – è stata oggetto di attenzione per ridurre il rischio di configurarsi come fenomeno contrario: spostare un sistema di convenienze dedicato verso forme, pur limitate di profit. Ai blocchi di partenza dell’iter legislativo la riforma dell’impresa sociale poteva contare su uno stato di elaborazione più avanzato rispetto ad altri comparti (17). L’equilibrio trovato si gioca prevalentemente nel confronto con la cooperazione a mutualità prevalente. La decretazione successiva, ma soprattutto l’esperienza applicativa verificheranno la qualità dei risultati a riguardo.
Quello della Fondazione è un caso particolare. Non richiesta dall’associazionismo. Non presente nelle linee guida del Presidente del Consiglio, né nel disegno di legge governativo originario, è spuntata successivamente. La dicitura normativa attuale non consente ancora di comprenderne la portata tra la natura privatistica e la dotazione di finanziamento pubblico, tra funzione sussidiaria e molteplicità dei competitor esistenti (perché ancora non partner) più attrezzati, quali le fondazioni bancarie e altre fondazioni. Così non è per ora chiara la capacità di attivare finanziamenti. Da capire quindi nel prossimo decreto e nell’attività successiva come “Italia Sociale” potrà diventare l’”IRI del Terzo settore”, (come definita enfaticamente da qualcuno) (18) o un tentativo velleitario.
NOTE
1- Il provvedimento è stato approvato il 24 maggio scorso. Facciamo riferimento al testo passato alla Camera e non ancora pubblicato in Gazzetta (A.C. 2716 B).
2- Rispetto a formulazioni precedenti viene introdotto il connotato di utilità sociale e le forme di azione volontaria e gratuita.
3- Finalità, definizione e enti del Terzo settore sono riportati nell’art.1. Il riferimento alle fondazioni bancarie è una novità del testo proveniente dal Senato.
4- Criteri generali sono: a) riconoscere, favorire e garantire il più ampio esercizio del diritto di associazione e il valore delle formazioni sociali liberamente costituite, ove si svolge la personalità dei singoli, quale strumento di promozione e di attuazione dei princìpi di partecipazione democratica, solidarietà, sussidiarietà e pluralismo;
b) riconoscere e favorire l’iniziativa economica
privata il cui svolgimento, secondo le finalità e nei limiti di cui alla presente legge, può concorrere ad elevare i livelli di tutela dei diritti civili e sociali; c) assicurare, nel rispetto delle norme vigenti, l’autonomia statutaria degli enti, al fine di consentire il pieno conseguimento delle loro finalità e la tutela degli interessi coinvolti; d) semplificare la normativa vigente, garantendone la coerenza giuridica, logica e sistematica. (art.2)
5- Vedi art.3
6- Vedi art.4
7- Vedi art.5
8- Vedi art.6
9- Vedi art.7
10- Vedi art.8
11- Vedi art.9
12- Vedi art.10
13- Vedi art.11 e la scheda riportata in Redattore sociale del 25 maggio 2016.
14- Vedi art.12
15- Per i giudizi dell’associazionismo vedi http://www.vita.it/it/article/2016/05/26/riforma-del-terzo-settore-le-reazioni/139551/; http://www.redattoresociale.it/Notiziario/Articolo/509038/Riforma-terzo-settore-bella-notizia-Ma-gia-si-pensa-alla-seconda-fase
16- La legge 155/06 che introduceva la definizione di impresa sociale in 10 anni ha prodotto poco più di 700 imprese.
17- Vedi M.Conclave, http://www.nuovi-lavori.it/index.php/sezioni/364-per-il-terzo-settore-si-profila-una-rioforma-dinamica.
18- Vedi ad esempio http://www.avvenire.it/Cronaca/Pagine/LIri-per-il-sociale-Pu-funzionare-cos-.aspx
