Dettagli che contano: chi sceglie davvero gli eletti con la nuova legge elettorale?

Premessa

Tutti contenti -maggioranza e opposizioni- perché nella nuova legge elettorale sono state reintrodotte le preferenze. Ma è davvero così? Si discute molto del premio di governabilità e della soglia necessaria per ottenerlo mentre rimane ai margini delle polemiche la questione di come l’incrocio fra capilista bloccati e candidature multiple possa rendere ininfluente il voto di preferenza. La reticenza e la discrezione con le quali il tema viene trattato induce a qualche sospetto sull’eventualità che il ritorno alle preferenze sia solo di facciata, lasciando ai gruppi dirigenti dei partiti il controllo pressoché totale della selezione dei parlamentari. Un dettaglio, si capisce, ma un dettaglio che pesa.  Prima di celebrare la restituzione della scelta agli elettori conviene dunque verificare quanto spazio sia lasciato davvero alle preferenze una volta utilizzate tutte le possibilità offerte dalla composizione delle liste. 

 Non è detto che i dirigenti dei partiti scelgano la strada di rendere ininfluenti le preferenze: ad esempio potrebbero essere preoccupati delle reazioni degli elettori di fronte a scelte di questo tipo, oppure potrebbero puntare sulla competizione per le preferenze tra i candidati per aumentare i voti di lista; ma rimane   nella loro piena disponibilità decidere se e quanto annullare la decisività del voto di preferenza formalmente in mano agli elettori che votano la lista.  Rimane il fatto che la nuova legge elettorale mette a disposizione dei gruppi dirigenti dei partiti la possibilità assoluta o quasi di predeterminare i futuri parlamentari: oltre ai 70 componenti della lista del premio di governabilità, si può infatti mettere in azione un gioco strategico nella composizione delle liste proporzionali con l’obiettivo di ridurre al minimo gli eletti con le preferenze.

Tabella 1. Seggi da assegnare, premio di governabilità e candidature nei collegi secondo la nuova legge elettorale.

Ricapitoliamo le previsioni di legge. Il premio di governabilità è composto da una lista di 70 candidati, il 18,2% dei 384 posti in competizione alla Camera, al netto degli 8 seggi esteri, dei 7 seggi del Trentino-Alto Adige (4 uninominali e 3 proporzionali) e dell’unico seggio uninominale della Valle d’Aosta. Per i rimanenti 314 posti da assegnare nei 48 collegi plurinominali la legge prevede per ogni lista: un capolista bloccato in ogni collegio perché primo eletto in caso di uno o più seggi assegnati alla lista; fino a 5 candidature in collegi diversi per ogni candidato, compreso il capolista; 7 candidati per collegio in ordine alternato di genere; fino a 3 preferenze, con il vincolo di genere nel caso di più preferenze, da esprimere nei confronti dei 6 candidati di collegio diversi dal capolista (vedi Tab. 1).

Formalmente sono predefiniti, ovvero bloccati, i 70 candidati della lista del premio di governabilità. Ma le norme possono essere adoperate in modo strategico per aggirare la competizione delle preferenze e la connessa incertezza sui possibili eletti. Per verificare l’ampiezza di questa possibilità abbiamo simulato la formazione delle liste nei 48 collegi plurinominali, impiegando due diverse distribuzioni dei voti: la prima è quella delle elezioni politiche del 2022; la seconda è quella delle elezioni europee del 2024, in entrambi i casi con la popolazione Istat 2021 e il conseguente ricalcolo dei seggi per circoscrizioni e collegi. 

La verifica riguarda la possibilità di utilizzare il massimo delle cinque pluricandidature nei collegi plurinominali in modo da ridurre al minimo, finanche a zero, gli eletti sulla base del voto di preferenza. I 48 capilista, per definizione, sono selezionati dai gruppi dirigenti dei partiti al momento della compilazione delle liste, ma poi gli elettori dovrebbero poter scegliere con il voto di preferenza chi eleggere fra i rimanenti sei candidati delle liste. Tuttavia, al momento della formazione delle liste, giocando sulle pluricandidature e riducendo al minimo il numero dei candidati ancora eleggibili, si può rendere superfluo, addirittura a certe condizioni inutile, il voto di preferenza. È su questi possibili comportamenti strategici che si concentrerà questo lavoro.

1. Un primo gruppo di fortunati: i 70 del premio di governabilità

I 70 seggi del premio sono predefiniti dalla legge secondo un riparto proporzionale nelle 26 circoscrizioni. Per ogni coalizione (o lista che si candidi autonomamente) i candidati circoscrizionali sono gli stessi per tutte le liste collegate, mentre l’elenco dei nominativi è frutto di un accordo politico nazionale. Se la coalizione arriva prima in entrambe le Camere e ottiene almeno il 42% dei voti, sempre in entrambe le Camere, tutti i candidati del premio vengono eletti senza alcuna competizione preferenziale al loro interno. I 70 candidati della lista del premio sono anche obbligati a candidarsi in posizione di capolista in un collegio plurinominale della propria circoscrizione, o in una posizione successiva, purché tutti i candidati che lo precedono appartengano anch’essi alla lista del premio. Anche per loro vi è inoltre la facoltà di presentarsi in 5 diversi collegi plurinominali, quindi con una disponibilità massima di 350 posizioni nelle liste della coalizione (vedi Tab. 1). Le cinque presenze comprendono quella obbligatoria e richiedono lo stesso contrassegno; è escluso il collegio trentino (art. 93-octies, comma 2).

I settanta candidati della lista del premio di governabilità possono dunque contare su tre forme di protezione per garantirsi l’elezione. In primo luogo, come è scontato, sono sicuri di essere eletti se la coalizione di cui fanno parte rispetta la quadruplice condizione di raggiungere almeno il 42% dei voti validi e di arrivare al primo posto sia alla Camera sia al Senato. In secondo luogo, poiché i candidati nella lista del premio di governabilità sono assegnati ad una delle 26 circoscrizioni e devono essere presenti come capilista in una delle liste dei collegi plurinominali della stessa circoscrizione, aumentano moltissimo le loro probabilità di ripescaggio in caso di mancata assegnazione del premio. Ma non basta, perché, per estrema sicurezza, da ultimo, attraverso una scelta strategica delle altre quattro candidature in altrettanti collegi plurinominali, si può avere la certezza (quasi) assoluta di venire eletti da qualche parte.

2. La saturazione delle liste per limitare il ruolo delle preferenze

Veniamo ora ai candidati non presenti nella lista del premio. Un partito presenta nei 48 collegi della Camera 336 candidature (48×7), mentre i capilista possono occupare fino a 240 posizioni (48×5) nelle liste di collegio. Supponiamo che un candidato si presenti in 5 collegi sempre come capolista. La pluricandidatura protegge innanzitutto l’elezione del capolista, il quale verrà eletto nel collegio con la minore cifra elettorale percentuale. In assenza di altre strategie di composizione delle liste, l’elezione dei successivi candidati dovrebbe dipendere dalle preferenze (Tab. 2).

Tabella 2. Cinque collegi con  un seggio assegnato ad una lista e numero dei candidati protetti nella prima posizione.

Le proclamazioni plurime vengono risolte attraverso criteri automatici: l’elezione nella lista del premio prevale su quella nei collegi; il capolista eletto in più collegi rimane in quello nel quale la lista ha conseguito la minore percentuale; per il plurieletto attraverso le preferenze vale la maggiore cifra individuale percentuale. L’utilizzo delle pluricandidature richiede perciò una valutazione preventiva dei collegi che si libereranno e dei candidati che potranno subentrare. Ne consegue che, attraverso un’accorta composizione delle liste, si possono predeterminare per intero (o nelle proporzioni desiderate) gli eletti nei collegi plurinominali, compresi quelli che la legge prevede siano eletti attraverso le preferenze.

Il meccanismo si comprende meglio a partire da un esempio. Supponiamo di dover comporre una lista di sette candidati in un collegio plurinominale. Supponiamo poi che, a scrutinio ultimato, vengano assegnati alla lista tre seggi. Se, oltre al capolista bloccato, nella lista sono stati messi in ordine successivo altri quattro candidati già capilista in altri collegi plurinominali, nell’ipotesi che tutti e quattro vengano eletti come capilista altrove, rimangono soltanto altri due candidati prima di esaurire la lista. Ne consegue che a venire eletti sono il capolista e gli ultimi due della lista, quale che sia il numero di preferenze raccolte, al limite anche nessuna. 

L’elettore conserva la facoltà di indicare le sue preferenze per un massimo di tre candidati, ma l’ordine della graduatoria delle preferenze diventa ininfluente, tanto che, se le liste sono predisposte in modo accorto, gli eletti sono già (pre)definiti al momento della formazione della lista. Questo vincolo diventa ancora più stringente se in un collegio plurinominale vengono vinti solo due seggi da una stessa lista. In questo caso, se cinque candidati su sette sono eletti come capilista in altri collegi e il capolista locale conserva il proprio seggio, l’unico altro candidato rimasto nella lista viene eletto sempre e comunque, in modo del tutto indipendente dalle preferenze raccolte. Infine, se in un collegio una lista ottiene un solo seggio, per definizione questo spetta al capolista, a meno che non sia già stato eletto con la lista del premio o in altro collegio con una minore percentuale di voti alla lista.

Tabella 3. Posizioni di lista e presenze teoriche nel caso di massimo utilizzo delle pluricandidature.

Proviamo adesso a simulare una strategia nazionale per tutti i 48 collegi, utilizzando la geografia dei collegi sulla base della popolazione Istat del 2021 e i voti delle elezioni politiche 2022 e delle elezioni europee 2024. Con il premio i seggi di lista sono 317, di cui 314 nei 48 collegi, più 3 nel collegio del Trentino-Alto Adige. Si assume l’attribuzione del premio al centrodestra, con il tetto di 220 seggi; senza premio i seggi salgono a 387. Restano fuori dal riparto dei seggi di lista i 70 del premio, i 4 uninominali trentini, l’uninominale valdostano e gli 8 seggi esteri. La prima ipotesi da verificare è quella più semplice: occupare con i candidati capilista i primi 6 posti di ciascuna lista, dunque 288 presenze nei 48 collegi, contro le 240 consentite dalle cinque pluricandidature dei capilista (Tab. 3).

Tabella 4. Distribuzione dei seggi di lista nei 49 collegi con i voti delle politiche 2022 e attribuzione del premio.

La tabella 5 mantiene le stesse dotazioni demografiche e utilizza i voti comunali delle europee del 2024 riaggregati nei collegi della Camera. Le coalizioni costituiscono un’ipotesi della simulazione: FdI, FI–NM e Lega nel centrodestra; PD, M5S, AVS e Stati Uniti d’Europa (SUE) nel centrosinistra; Azione autonoma. Il premio resta attribuito al centrodestra alle condizioni indicate nella tabella 4.

Tabella 5. Distribuzione dei seggi di lista nei 49 collegi con i voti delle europee 2024 e attribuzione del premio.

Tabella 6. Gli eletti secondo i dati delle elezioni politiche 2022 in assenza del premio di governabilità*.

* Compresi i tre seggi proporzionali trentini; esclusi Estero e uninominali speciali. Il totale degli eletti indipendentemente dalle preferenze è la somma dei capilista e degli eletti a valle delle pluricandidature.

La nuova legge elettorale mette a disposizione dei gruppi dirigenti dei partiti la possibilità assoluta o quasi di predeterminare i futuri parlamentari: oltre ai 70 componenti della lista del premio di governabilità, si può infatti mettere in azione un gioco strategico nella composizione delle liste proporzionali con l’obiettivo di ridurre al minimo gli eletti con le preferenze. Senza il premio, sono eletti 264 candidati in posizione di capilista e 123 altri candidati rimasti eleggibili nelle posizioni successive alla prima dopo l’elezione dei pluricandidati altrove, per un totale di 387 eletti su 387, pari al 100,0%. 

Tabella 7. Gli eletti secondo i dati delle elezioni politiche 2022 in presenza del premio di governabilità*.

* È compreso il seggio proporzionale di FdI in Trentino-Alto Adige; aggiungendo i due seggi uninominali trentini del centrodestra si raggiunge il tetto di 220.

Tabella 8. Gli eletti secondo i dati delle elezioni europee 2024 in assenza del premio di governabilità*.

* FI–NM = Forza Italia–Noi Moderati; SUE = Stati Uniti d’Europa. Compresi i tre seggi proporzionali trentini, esclusi Estero e uninominali speciali. 

Con i dati delle elezioni europee del 2024, senza premio, sono eletti 252 capilista e 135 altri candidati a valle delle pluricandidature, per un totale di 387 persone considerate. Il primo gruppo dei capilista copre il 65,1% dei posti, il secondo gruppo degli eletti in posizioni successive alla prima il 34,9%. In questa simulazione non rimangono seggi contesi da assegnare sulla base delle preferenze.

Tabella 9. Gli eletti secondo i dati delle elezioni europee 2024 in presenza del premio di governabilità*.

Con il premio, la simulazione riguarda anche questa volta la sola coalizione di centrodestra, vincente nella simulazione dei voti 2024: 70 eletti con il premio, 70 capilista e 78 altri candidati eletti a valle delle candidature del premio. Il totale è di 218 eletti. I 70 del premio e i  70 capilista coprono direttamente 140 seggi, il 64,2% dei seggi della coalizione; gli altri ottanta, il 35,8%, sono coperti da altri candidati rimasti eleggibili a valle delle candidature del premio. Anche in questa simulazione di strategia di composizione delle liste l’identità degli eletti della coalizione è indipendente dall’ordine delle preferenze.

Tabella 10.  Numero di seggi e pluricandidature necessarie per rendere superfluo il voto di preferenza. Simulazione sulla base dei risultati delle elezioni politiche 2022 con premio al centrodestra.  Popolazione Istat 2021.

Ma quante pluricandidature servono davvero rispetto alle 192 teoriche dei 48 capilista se si tiene conto del numero effettivo dei seggi ottenuti da ogni lista? Per non appesantire l’analisi ci siamo limitati al solo ricalcolo del voto delle elezioni politiche 2022 con la popolazione Istat 2021, con e senza premio. I candidati per lista sono 7 e il primo seggio   viene assegnato per legge al capolista bloccato. Per rendere ininfluenti le preferenze nell’assegnazione dei seggi nelle liste che ottengono 2, 3, 4 o 5 seggi occorre collocarvi rispettivamente 5, 4, 3 o 2 candidati capilista proclamati altrove, in modo che vengano eletti il capolista di collegio e tanti altri candidati quanti sono i posti disponibili. Queste strategie relativamente facili    da mettere in opera dipendono dalla doppia scelta di avere previsto liste troppo corte -7 candidati obbligatori per ogni collegio- e pluricandidature troppo numerose (fino a 5), con il rischio, neppure tanto improbabile, di esaurire le liste e dover andare a pescare gli eletti in altri collegi.  

Nelle tabelle 10 e 11, la capienza teorica è pari a 4 volte il numero dei collegi fra i 48 in cui la lista ottiene almeno un seggio. Il massimo delle presenze complessive dei 48 capilista di una singola lista è 48 x 5 = 240. Le presenze aggiuntive sono quindi al massimo 48 × 4 = 192. Se si assume un capolista distinto ed eletto in un collegio, ne discendono le quattro presenze aggiuntive per persona. Ad esempio, con il premio, FdI ottiene 89 seggi, dati da 15 collegi da un seggio, 28 da due e 6 da tre. Il fabbisogno è quindi (28 × 5) +(6 × 4) = 164. Senza premio sale a 186, con 109 seggi, mentre la capienza rimane 192 in entrambi i casi. Il margine scende da 28 a 6. Nel complesso, le presenze richieste passano da 318 a 405. La parte maggiore riguarda le liste da due seggi, che da sole ne assorbono rispettivamente 275 e 310.

Tabella 11.  Numero di seggi e pluricandidature necessarie per rendere superfluo il voto di preferenza. Simulazione sulla base dei risultati delle elezioni politiche  2022 senza premio al centrodestra.  Popolazione Istat 2021.

  Per avere una idea di quanto corte siano le liste attuali un primo termine di confronto è dato dalle elezioni europee: nel 2024  i limiti massimi di ogni  lista, corrispondenti ai seggi da eleggere, erano 20 nel Nord-Ovest, 15 nel Nord-Est, 15 al Centro, 18 al Sud e 8  nelle Isole; nelle elezioni comunali sopra i 15.000 abitanti le candidature devono essere comprese tra i due terzi e l’intero numero dei consiglieri da eleggere, ad esempio nel caso di  un consiglio comunale da 36 posti le liste  possono avere  da 24 a 36 candidati;  le elezioni regionali hanno regole diverse a seconda della regione, ma di solito il numero massimo di candidati coincide con il numero di seggi assegnati ad ogni circoscrizione. In ognuno dei tre casi presi in esame, la lunghezza della lista può variare in relazione al numero di posti in palio e sempre può estendersi fino al   numero massimo dei seggi assegnati alla circoscrizione. Un ultimo confronto è con la Camera pre-1994, quando ogni la lista poteva comprendere da 3 candidati fino al numero massimo dei deputati da eleggere nella circoscrizione. Si potevano quindi presentare 30 nomi in una circoscrizione da 30 seggi,  anche prevedendo di eleggerne solo 1, 2, o 3, e così via. Le candidature multiple erano ammesse in non più di tre circoscrizioni e chi compariva in testa alla lista doveva raccogliere le preferenze come tutti gli altri. Fino alle elezioni del 1987 si ne potevano esprimere 3 preferenze nelle circoscrizioni si eleggevano fino a 15 deputati, 4 preferenze negli altri collegi più grandi. Nel 1992 si votò con la preferenza unica, a seguito del referendum dell’anno precedente, ma sempre all’interno di liste rimaste di lunghezza invariata. 

La competizione fra candidati dello stesso partito aveva i suoi costi e fu oggetto, come è noto, di molte critiche, ma qui importa mettere in luce il diverso grado di controllo nella formazione delle liste consentito da specifici dettagli delle leggi elettorali, come pure la diversa competitività intrapartitica, l’incertezza sugli esiti, la decisività del voto popolare che ne conseguono.

Conclusione

Non è detto che i partiti scelgano le strategie che abbiamo simulato, ma la tentazione sarà forte, difficile da sottrarsi, e questo nonostante il timore di andare incontro alla riprovazione da parte dei propri elettori. Le simulazioni che abbiamo presentato in questo lavoro mostrano che attraverso un impiego coordinato delle candidature multiple dei capilista le preferenze possono diventare ininfluenti per l’elezione di tutti o quasi i nuovi deputati. Il risultato dipende dalla distribuzione dei seggi e dalla costruzione delle liste, proprio per questo la parte decisiva della selezione può essere risolta prima del voto stabilendo chi candidare e dove. Strategie di questo genere sono oltremodo favorite dalla previsione di legge di pluricandidature all’interno di liste corte. 

Agli elettori rimane il compito di determinare la forza dei partiti accompagnando il voto di lista, se lo desiderano, con i voti di preferenza, i quali, tuttavia, a certe condizioni determinate dalle strategie di formazione delle liste, non hanno peso alcuno nella scelta di chi sarà eletto in parlamento. La ritrosia trasversale ad affrontare l’argomento non sorprende: la maggioranza può trovare conveniente uno strumento che consente ai suoi vertici di scegliere i propri deputati; le opposizioni possono apprezzare la medesima utilità per scegliere i loro. La competizione su chi debba governare può convivere benissimo con la convergenza delle posizioni a proposito di chi debba scegliere i parlamentari. Non a caso su questo aspetto della legge nessuno si interroga, chissà mai perché.

1 Per la distinzione tra le sedi e i soggetti a cui fa capo la selezione dei candidati, R. Y. Hazan, G. Rahat (2010), Democracy within Parties. Candidate Selection Methods and Their Political Consequences, Oxford: Oxford University Press, in particolare i capitoli 4 e 10.

2 L’art. 1, comma 10, lettera d), della legge 9 ottobre 2026, n. 180 prevede che “il candidato nelle liste circoscrizionali presentate ai fini dell’attribuzione del premio di governabilità è tenuto a candidarsi, in una lista presentata nei collegi plurinominali che sia collegata alla lista circoscrizionale in cui è candidato, in almeno un collegio plurinominale della circoscrizione in cui è presentata la lista circoscrizionale in cui è candidato, in posizione di capolista, ovvero nelle posizioni successive a quella di capolista a condizione che anche tutti i candidati che lo precedono nella medesima lista di collegio plurinominale siano candidati nelle liste circoscrizionali presentate ai fini dell’attribuzione del premio di governabilità. Fermo restando quanto disposto dal primo periodo, il candidato nelle liste circoscrizionali presentate ai fini dell’attribuzione del premio di governabilità può essere candidato, con il medesimo contrassegno, anche in circoscrizioni diverse da quella di cui al primo periodo, in collegi plurinominali, fino ad un massimo di cinque, ivi comprese le candidature in collegi plurinominali di cui al medesimo primo periodo”.

3 Il procedimento applica gli artt. 3, 83 e 83-bis del D.P.R. n. 361/1957, come modificati dalla legge n. 180/2026, con quozienti, resti e compensazioni; cfr. Camera dei deputati, dossier AC0469f, pp. 99–103. Il Trentino-Alto Adige è calcolato separatamente. 

4 Nel 2022 sono mantenuti i collegamenti effettivi: FdI, FI, Lega e Noi Moderati nel centrodestra; PD, AVS, +Europa e Impegno Civico nel centrosinistra; M5S e Azione–Italia Viva autonomi. È ammessa ai seggi anche la migliore lista sotto il 3% di ciascuna coalizione ammessa: Noi Moderati e +Europa nel 2022, SUE nel 2024. La dotazione dei collegi è ricalcolata sulla popolazione 2021: prima i 384 seggi e i 70 del premio fra le circoscrizioni, poi i 314 o i 384 posti fra i rispettivi collegi.

5 Fonte: risultati comunali del Ministero dell’interno, europee 2024, riaggregati nei collegi Camera 2022: 7.896 comuni, 23.290.624 voti validi. Roma è ripartita con i pesi 2022

6 Legge 24 gennaio 1979, n. 18, artt. 12 e 14. Ministero dell’Interno (2024), Elezioni europee 2024. Istruzioni per la presentazione e l’ammissione delle candidature, pubblicazione n. 1, § 6.2, pp. 77–78. Per le comunali, d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 73, comma 1. Per le elezioni regionali, cfr. N. A. Cunial,  R. Terreo (2016), I sistemi elettorali nelle regioni a statuto ordinario: un’analisi comparata, in  “Quaderni dell’Osservatorio elettorale”,  n. 75, pp 85-116. 

7 Nella  XXVIII circoscrizione della Camera, Catania–Messina–Siracusa–Ragusa–Enna, spettavano 30 seggi nelle consultazioni  politiche del 1963, 1968 e 1972. Dal 1976 al 1992 le furono assegnati 28 seggi. 

8 Sui  i rapporti fra voto di preferenza e ricambio della classe politica, si veda R. S. Katz, L. Bardi (1979), Voto di preferenza e ricambio del personale parlamentare in Italia (1963–1976), in “Rivista italiana di scienza politica”, n. 1, pp. 71–95;  sulle motivazioni  del voto di preferenza in Italia, R. S. Katz (1985), Preference Voting in Italy: Votes of Opinion, Belonging, or Exchange, in “Comparative Political Studies”, n. 2, pp. 229–249. Un lavoro più recente  sulla  concorrenza all’interno dei partiti e gli incentivi al voto personale, si veda  A. Renwick, J.-B. Pilet (2016), Faces on the Ballot: The Personalization of Electoral Systems in Europe, Oxford, Oxford University Press, in particolare il primo capitolo.