Iter di approvazione della legge 107/2015
La legge di riforma della scuola, chiamata “La buona Scuola. Facciamo crescere il Paese”, è stata approvata dal Parlamento nel luglio 2015 (legge 13 luglio 2015, n. 107). Il titolo del provvedimento è: Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti (G.U. n. 162 del 15/07/2015).
1.1.La consultazione popolare
A settembre 2014 il Governo, anziché presentare un testo legislativo, ha avviato una consultazione popolare tra gli operatori della scuola e della società civile su un corposo documento composto di tre parti:
- -una Introduzione;
- -una parte centrale intitolata “La Buona Scuola. Facciamo crescere il Paese”;
- -una scheda sintetica “La Buona Scuola in 12 punti”.
Da subito è stato apprezzato che il Governo, piuttosto che avviare una ennesima riforma calata dall’alto, abbia preferito la via della consultazione su un vero e proprio progetto di cambiamento, con dati quantitativi, proiezioni temporali, analisi economiche, soluzioni organizzative perché era e resta convinzione di tanti che “per fare la Buona Scuola non basta solo un Governo. Ci vuole un Paese intero”.
È stato apprezzato anche che il Governo abbia portato all’attenzione dei cittadini temi da tempo discussi ma mai affrontati in maniera organica: la spesa per l’istruzione e la formazione intesa come investimento, la centralità dell’autonomia delle istituzioni scolastiche e formative, il raccordo più stretto tra istruzione e lavoro, la valorizzazione dei docenti e dei dirigenti attraverso il merito, la didattica e le competenze chiave, il sistema della valutazione.
I primi commenti al testo, tuttavia, mettevano in evidenza anche alcune criticità.
Appariva piuttosto problematico il modello di scuola sotteso, un modello che intendeva attribuire la propria qualificazione distintiva alla crescita soprattutto economica del paese più che ad un obiettivo di “bene in sé” fondato sulla centralità della persona e sulla natura educativa del sistema scolastico e formativo.
Anche la consultazione aperta a tutte le forze del Paese, di fatto, rischiava di coinvolgere solo coloro che operavano nella scuola statale e lasciava ai margini soggetti delle scuole paritarie e del (sotto)sistema di Istruzione e Formazione Professionale (IeFP).
Sembravano affrontati in modo piuttosto debole, infine, temi quali l’attenzione data agli allievi e alle famiglie, le funzioni dell’orientamento, i riferimenti alle dimensioni morali, spirituali e della cittadinanza democratica della persona, lo squilibrio tra i costi per il personale e quelli per investimenti e destava perplessità il ritorno dell’aumento quantitativo delle discipline dopo lo sforzo recentissimo compiuto per la loro riduzione.
In sintesi, la proposta nella sua globalità, da una parte conteneva molti elementi innovativi ma, dall’altra, appariva come il lancio di una scuola “Stato” e “Scuola-centrica”. Davvero marginale appariva da subito l’attenzione data a due importanti articolazioni del sistema educativo di istruzione e formazione italiano, quello relativo alla scuola paritaria e, più in particolare, quello relativo al (sotto)sistema di Istruzione e Formazione Professionale (IeFP).
Una occasione mancata per l’Italia che, a fronte di prassi ormai consolidate in Europa che prevedono il sostegno economico anche alle scuole paritarie, resta, insieme alla Grecia, il Paese che non prevede sostegni reali alla scuola paritaria nel suo complesso e continua a mantenere un comparto tecnico – professionale piuttosto disomogeneo e disarticolato per competenze, articolazioni e soggetti.
1.2.Avvio dell’iter legislativo
Contrariamente alla prima impostazione, il 12 marzo 2015 il Consiglio dei Ministri ha approvato e presentato alle Camere un disegno di legge complessivo di riforma anziché un decreto per l’assunzione del personale della scuola e una legge ordinaria per gli altri aspetti della riforma.
Il testo conteneva alcune caratteristiche di discontinuità rispetto al documento precedente.
Spariva quasi completamente, infatti, il tema della carriera dei docenti, ricondotta ad un premio per gli insegnanti migliori assegnato annualmente dai dirigenti scolastici per un massimo di 200 milioni di euro a livello nazionale, veniva superato il sistema delle graduatorie per la chiamata dei docenti con la creazione di albi territoriali, dai quali i dirigenti scolastici potevano chiamare direttamente i docenti senza rispettare l’ordine attuale basato sull’anzianità di servizio e veniva introdotta la detrazione fiscale fino a 400 euro per le rette pagate da chi frequentava le scuole non statali paritarie.
I cambiamenti introdotti hanno accentuato, però, sia le tensioni interne al partito che sosteneva il Governo sia il contrasto con le Organizzazioni Sindacali sfociato nello sciopero generale del 5 maggio 2015, uno dei più partecipati di questi ultimi anni.
Il Governo, pur in presenza di queste tensioni e contestazioni, ha portato a termine la legge di riforma con la proposta di un testo che, pur mitigato in alcuni punti, è stato “blindato” al Senato e votato con la fiducia posta su un maxiemendamento composto da un unico articolo di 212 commi. In questa forma il testo è stato poi definitivamente approvato dalla Camera il 9 luglio 2015.
Anche i soli pochi cenni mettono in evidenza il cammino piuttosto complesso e tortuoso della riforma, un cammino più difficile di quello che si poteva immaginare all’inizio del percorso. Ad attestarlo sono stati, tra l’altro, i risultati della votazione finale (277 si, 173 no, 4 astenuti) sia le proteste dentro e fuori il Parlamento che ne hanno accompagnato l’iter.
Questa riforma si inserisce a pieno titolo tra le riforme del sistema scolastico pur presentando caratteristiche specifiche rispetto a quelle precedenti.
Rispetto a quelle promosse dai Ministri Berlinguer (1997), Moratti (2003) e Gelmini (2008), infatti, quella attuale non appare una vera riforma strutturale in quanto non tocca gli aspetti dell’ordinamento. Non prende in considerazione, ad esempio, la riduzione della durata dell’ordinamento pur in presenza di una sperimentazione già avviata.
La riforma, poi, non viene pensata “contro” le riforme precedenti, una prassi adottata spesso, purtroppo, in questo periodo, ma progettata unicamente per migliorare l’esistente.
Anche la titolazione è una novità. Per la prima volta, infatti, una riforma della scuola passa alla storia con un nome “La Buona Scuola” quasi ad enfatizzare l’intervento realizzato, secondo lo stile dell’attuale Governo.
2. I principali contenuti della legge
Rinviando all’Editoriale di Rassegna CNOS n. 3 del 2015 in via di pubblicazione “La Buona Scuola è ormai legge dello Stato. Progressi con carenze iniziali e retromarce: un primo bilancio” per un approfondimento, nella presente nota ci limitiamo a richiamare l’attenzione solo su alcuni degli aspetti più salienti della riforma. Per comodità si procederà in questa sezione all’esame dei principali contenuti e in quella successiva ad una prima valutazione.
- •Attuazione piena dell’autonomia
Il primo, che occupa una collocazione centrale nel provvedimento adottato, è l’attuazione piena dell’autonomia.
Le finalità e gli obiettivi indicati sono ambiziosi e, sotto alcuni aspetti, innovativi. Tra di essi, alcuni, come la elevazione della formazione impartita, la lotta alle disparità e agli insuccessi e l’attuazione del diritto all’istruzione, erano prevedibili date le carenze della nostro sistema educativo in questi ambiti; altri si caratterizzano per una maggiore novità sul piano ordinamentale come il richiamo al nuovo modello di società in cui ricerca, sapere e formazione sono divenuti il fondamento del sistema e non costituiscono più soltanto fattori di sviluppo, o la proposta di realizzare una scuola aperta a significare che l’educazione è una responsabilità della società intera, comunità e singoli, che sono chiamati a gestire democraticamente le iniziative formative secondo l’ottica della società educante.
Le strategie messe in campo per dare piena attuazione all’autonomia sono, poi, il piano triennale dell’offerta formativa che definisce l’identità culturale e progettuale delle scuole e contiene la loro programmazione curricolare, extracurricolare, educativa e organizzativa, collocandola in un orizzonte più ampio di tempo e di azione rispetto al Pof attuale; l’organico dell’autonomia, che non è più soltanto l’organico di diritto ma è quello che è in grado di coprire tutte le esigenze dell’insegnamento in classe, comprese le funzioni intermedie, la gestione dei progetti, il recupero degli alunni in difficoltà, il potenziamento delle eccellenze; il ruolo del dirigente scolastico, come leader educativo, a cui verranno garantiti strumenti e personale per il miglioramento dell’offerta formativa, una proposta molto discussa e contestata ma anche tra le più innovative.
- •Centralità degli studenti e contenuti degli insegnamenti
Un altro punto focale della legge è centrata sugli studenti, un aspetto in parte recuperato rispetto al progetto iniziale che appariva più centrato sui docenti. Numerosi e qualificanti sono i provvedimenti adottati. Richiamiamo l’attenzione sui principali.
La legge, innanzitutto, potenzia alcuni insegnamenti e punta alla realizzazione del curriculum dello studente, destinato a redigere la storia scolastica dell’allievo, orientare la prosecuzione degli studi e agevolare l’accesso al mondo del lavoro.
Una novità da evidenziare, poi, è la istituzione di un sistema integrato di educazione e di istruzione dalla nascita fino ai sei anni, alla cui realizzazione concorrono istituzioni sia statali che paritarie.
Viene ribadita la finalità della scuola inclusiva attraverso il potenziamento del sostegno e della integrazione.
Sul versante del dialogo tra scuola e lavoro si ricordano la obbligatorietà dell’alternanza nelle scuole secondarie superiori, un vero salto di qualità rispetto alla prassi esistente e il potenziamento degli Istituti Tecnici Superiori (ITS). Si sottolinea qui un aspetto normativo importante e atteso da tempo: la realizzazione di una filiera professionalizzante autonoma e distinta da quella scolastica che parte dalla qualifica professionale e si sviluppa verticalmente con il diploma professionale, si apre all’integrazione di un percorso di Istruzione e Formazione Tecnica Superiore (IFTS) per concludersi nell’alta specializzazione promossa dagli ITS, una vera istruzione superiore non universitaria.
- •Valorizzazione degli insegnanti
Anche su questo versante la legge si pone in notevole discontinuità rispetto alla normativa vigente.
Viene approvato il piano di assunzioni straordinario e si pongono le premesse per procedere ad assumere per concorso.
Si introduce una profonda innovazione sulla normativa degli incarichi di docenza, una norma fieramente osteggiata dalle forze sindacali, si avvia la prassi della formazione in servizio obbligatoria, si norma, infine, la valorizzazione del merito professionale del docente.
- •Le strategie del cambiamento
Vari commi intervengono su questa materia.
C’è, anzitutto, l’adozione del Piano nazionale della scuola digitale, per sviluppare e migliorare le competenze digitali e rendere la tecnologia digitale uno strumento didattico di costruzione delle scuole in generale.
Per promuovere lo sviluppo della didattica laboratoriale, in secondo luogo, è riconosciuta alle scuole la possibilità di dotarsi di laboratori territoriali per l’occupabilità, anche mediante la partecipazione di vari soggetti co-finanziatori.
Per l’edilizia scolastica la legge predispone un piano di finanziamento per promuovere la costruzione di scuole innovative in diverse direzioni, architettonica, impiantistica, tecnologica, energetica e della sicurezza strutturale e antisismica, e per qualificarle per la presenza di nuovi ambienti di apprendimento e di apertura al territorio.
Sulla scia di provvedimenti già adottati in precedenza e a loro perfezionamento si lancia il portale unico dei dati della scuola con l’obiettivo di assicurare permanentemente l’accesso e la fruibilità dei dati pubblici del MIUR.
Sui finanziamenti vanno sottolineati due provvedimenti innovativi, anche se poco soddisfacenti per le scuole paritarie: la detraibilità delle spese nella misura del 19% sostenute dalle famiglie con figli iscritti alle scuole paritarie e lo school bonus per erogazioni a favore di tutti gli istituti del sistema nazionale di istruzione e di formazione sia statali che paritari.
- •Le deleghe legislative al Governo
Un’altra novità rispetto al DDL iniziale riguarda la riduzione delle deleghe al governo.
Ne sono saltate cinque e cioè il potenziamento dell’autonomia, le assunzioni e la formazione dei dirigenti, il riordino degli organi collegiali, il riordinamento degli istituti tecnici superiori e la scuola digitale.
Le altre sono state riformulate o corrette come nel caso del sistema da 0 a 6 anni in cui è stato tolto il riferimento statale accanto a scuole dell’infanzia perché avrebbe escluse le scuole paritarie e quelle degli Enti locali.
Pertanto restano quelle su: il testo unico relativo al sistema nazionale di istruzione e di formazione, la formazione iniziale e l’accesso nei ruoli di docente della scuola secondaria, la promozione e inclusione scolastica dei disabili, la revisione dei percorsi dell’istruzione professionale e il raccordo con quelli della IeFP, il sistema integrato di educazione e istruzione 0-6 anni, il diritto allo studio, la promozione della cultura umanistica e del patrimonio artistico-culturale, le istituzioni scolastiche italiane all’estero e la valutazione e certificazione delle competenze degli studenti e gli esami di Stato.
3.Punti di forza e criticità della riforma
Esprimere un giudizio globale su questa riforma appare impresa ardua e, forse anche inopportuna. Sembra più significativa la via della valutazione dei singoli provvedimenti, anche se letti in un quadro di visione complessiva. Come ci si è espressi in occasione di riforme precedenti, poi, occorre anche un tempo adeguato di verifica legata all’applicazione dei provvedimenti per comprenderne la bontà o individuarne i necessari correttivi.
È con questo spirito che ci permettiamo di richiamare alcuni punti di forza e sottolineare anche alcune criticità.
- •Attuazione piena dell’autonomia
Sono da apprezzare, innanzitutto, i provvedimenti legati all’attuazione dell’autonomia: l’adozione del piano triennale, la nuova concezione all’organico dei docenti, le nuove funzioni – gestionali ed educative – del dirigente.
L’insieme di questi provvedimenti dovrebbe prefigurare la costruzione di un nuovo equilibrio tra le funzioni del dirigente, il protagonismo dei docenti, la partecipazione dei genitori e degli studenti, la realizzazione dell’autonomia scolastica e le politiche adottate a livello nazionale per salvaguardare l’unitarietà del sistema. Questo quadro di insieme necessita di sperimentazione, soprattutto nel rapporto tra autonomia scolastica e politiche di livello nazionale. Solo il monitoraggio della sua progressiva attuazione potrà suggerire gli eventuali correttivi.
- •Centralità degli studenti e contenuti degli insegnamenti
È stato positivo il recupero della centralità degli studenti e dei loro bisogni formativi che si era perso nel Rapporto iniziale del 3 settembre 2014, attestata maggiormente sulla priorità degli insegnanti.
Pur in presenza di questo recupero, permangono, a nostro giudizio, delle lacune da colmare.
Rimane la visione riduttiva dei bisogni formativi degli allievi che sembrano limitati alle dimensioni intellettuale, fisica e della cittadinanza senza prendere in considerazione, se non marginalmente, quella morale e spirituale; in altre parole, pare mancare al provvedimento un respiro ideale e culturale ampio.
Inoltre, se è condivisibile l’affermazione della centralità dell’istruzione, non lo è la concezione funzionalista della stessa, presente nel Rapporto e confermata dalla legge, in quanto subordina l’istruzione alle logiche economiche e alle esigenze del sistema produttivo. Al contrario, sarebbe stato necessario confermare e potenziare il principio della centralità della persona, in tutte le sue dimensioni e del valore “umanizzante” dell’educazione in sé e per sé.
Dietro ad alcuni fini accettabili, come la lotta alle discriminazioni e agli atteggiamenti omofobici, appaiono fondate le perplessità di chi vede nel provvedimento (c. 16) il pericolo di perseguire obiettivi non dichiarati o ambigui come quello di superare gli stereotipi che riguardano la rappresentazione del significato dell’esser uomini o donne. Sotto questo aspetto appaiono comprensibili le proteste dei genitori preoccupati del diffondersi di progetti diseducativi e di forzature ideologiche in nome della parità di genere. Decisivi saranno l’impegno dell’amministrazione e della politica di realizzare una scuola realmente aperta e la determinazione dei genitori di partecipare attivamente alla vita delle scuole, avvalendosi in particolare dello strumento del consenso informato, previsto da una recente circolare, di fronte a qualsiasi proposta di attività extracurricolare nelle istituzioni scolastiche. Certamente non è stato di aiuto la minaccia della Ministra di azioni legali contro chi parla della penetrazione della ideologia gender nelle scuole.
Hanno fondamento le perplessità espresse da molti circa l’eccezionale crescita quantitativa delle conoscenze e delle competenze che gli alunni dovrebbero apprendere. Esiste un pericolo reale di cadere nell’enciclopedismo. Forse, una possibile via di uscita, potrebbe consistere nel puntare principalmente non sull’aumento delle conoscenze e delle discipline ma, piuttosto, ad accrescere le competenze da acquisire e l’opzionalità dei programmi. In ogni caso, i pericoli denunciati sono reali e andranno affrontati soprattutto in sede di redazione dei decreti attuativi.
Non si può non concordare sulla proposta di una scuola fondata sul lavoro anche se si richiama la necessità di intervenire sui libri di testo adottati nelle scuole in quanto portatori di una concezione del lavoro piuttosto negativa, anziché nella sua valenza educativa. Anzitutto, l’alternanza scuola-lavoro diviene strutturale da occasionale che era: infatti, prima dell’entrata in vigore della riforma coinvolgeva appena il 4% degli studenti per sole 70 ore. Per gli ITS, le giovanissime superscuole di tecnologia sorte alla fine del 2011, si prospetta una nuova stagione, anche se il rinnovamento della formazione superiore non universitaria appare ancora troppo timido. Circa il (sotto)sistema di IeFP, una articolazione del secondo ciclo, dobbiamo lamentare solo disattenzione. La legge si limita ad adottare una delega per il riordino dell’Istruzione professionale e il raccordo con i percorsi di Istruzione e Formazione Professionale. Una visione piuttosto riduttiva rispetto alla vivacità e alla qualità mostrata dal sottosistema di IeFP. Va sottolineato, tuttavia, a fronte di queste criticità, un aspetto positivo: la legge concorre a realizzare una vera filiera professionalizzante, un percorso formativo, cioè, che dalla qualifica, passando per il diploma professionale e attraverso un percorso di Istruzione e Formazione Tecnica Superiore (IFTS), porta il giovane al percorso di un Istituto Tecnico Superiore, un percorso articolato e flessibile, distinto da quello scolastico e molto coerente con il mondo del lavoro.
- •Valorizzazione degli insegnanti
La valorizzazione degli insegnanti ha avuto giudizi connotati di luci e ombre.
Senz’altro positivi sono stati giudicati gli interventi per portare a chiusura la piaga del precariato. Non sono mancati, tuttavia, rilievi circa la complessità dell’operazione, complessità data dal numero degli assunti, dalla loro gestione da parte dei dirigenti, dal comportamento dei docenti stessi, chiamati anche in altri livelli scolastici e in altre classi di concorso. Non mancano ancora aspetti di complessità dati dagli squilibri geografici e dalla necessaria coerenza tra bisogni formativi del sistema educativo e professionalità messe in campo.
Anche la chiamata diretta, la formazione in servizio, il merito e l’introduzione di figure intermedie necessitano di un congruo periodo di sperimentazione per giungere ad una valutazione oggettiva. Al momento è da apprezzare la novità degli interventi.
- •Le strategie del cambiamento
Gli obiettivi segnati in questa sezione sono senz’altro ambiziosi ma, se realizzati, positivi.
Ci si riferisce alla realizzazione della scuola digitale, alla possibilità data alle scuole di dotarsi di laboratori territoriali per l’occupabilità, all’ammodernamento dell’edilizia scolastica, al portale unico dei dati.
Una innovazione significativa si può identificare nella detraibilità delle spese sostenute dalle famiglie per la frequenza anche delle scuole paritarie: in altre parole la riforma accoglie il principio che le spese per l’educazione rappresentano un investimento delle famiglie per il futuro del Paese. Rimane il problema che l’entità della detrazione è del tutto simbolica, limitandosi a un massimo di 76 euro ad alunno. Inoltre, a proposito della scuola paritaria si poteva avere un maggiore coraggio. Riconoscere la parità effettiva delle scuole non statali munite dei requisiti prescritti e regolarmente controllate (in modo da escludere le cosiddette “scuole diplomifici”), sarebbe stato certamente un guadagno per tutti, data la consonanza profonda tra autonomia e parità: infatti, alla base di ambedue le strategie si riscontra la medesima idea del primato della società civile sullo Stato. Da questo punto di vista, invece, la legge sembra dare ancora aggio ad un certo statalismo scolastico, difficile da estirpare in molta parte dell’opinione pubblica.
- •Le deleghe legislative al Governo
Sulle deleghe ci soffermiamo su quella relativa al riordino dell’Istruzione Professionale di Stato e sul suo raccordo con i Percorsi di Istruzione e Formazione Professionale.
Così formulata, la delega appare fortemente riduttiva e povera. È necessario, innanzitutto, porre una questione di metodo per un approccio sistemico al problema, approccio mancato fino ad oggi. La mancanza di questo approccio nell’attuazione della riforma del secondo ciclo del sistema educativo di istruzione e formazione, avviata dall’anno 2010/2011, ha sinora prodotto distorsioni e un aggravamento degli squilibri territoriali, documentati anche dal citato Rapporto ISFOL sul sistema di IeFP, di cui pagano le conseguenze, in primis, i giovani e le loro famiglie, appartenenti soprattutto alle fasce deboli della popolazione. Tale situazione riguarda, in particolare, i rapporti tra gli istituti professionali di Stato e le strutture formative accreditate dalle Regioni per la realizzazione dei percorsi di qualifica e diploma professionale, cui la citata norma vorrebbe porre rimedio in breve tempo.
Perché la Delega possa essere esercitata in maniera organica occorre che la lettera d) del comma 181 vada interrpretata e attuata con un organico collegamento con quanto contenuto nella lettera f) del medesimo comma. Tenuto conto che la legge n.107/2015 detta norme per la “Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione”, la garanzia dell’effettivita’ del diritto allo studio riguarda, infatti, anche gli studenti che, a conclusione del primo ciclo di istruzione, intendono iscriversi ai percorsi di qualifica e diploma professionale. Tali percorsi devono essere realizzati su tutto il teritorio nazionale in via principale – e non sussidiaria – dalle istituzioni formative accreditate dalle Regioni sulla base della programmazione dell’offerta formativa di loro competenza, fermo restando che gli istituti professionali di Stato possono continuare a concorrere all’ampliamento di tale offerta secondo modalità individuate sulla base dei risultati dei periodici monitoraggi effettuati dall’ISFOL. Prima ancora di entrare nelle valutazioni di merito riguardanti i risultati conseguiti dagli istituti professionali di Stato che operano in regime di sussidiarietà complementare ed integrativa, va garantita, quindi, l’effettività delle scelte di questi studenti e delle loro famiglie per il pieno esercizio del diritto allo sudio su tutto il territorio nel rispetto degli ordinamenti dei percorsi del secondo ciclo del sistema educativo di istruzione e formazione, non rispettati da gran parte delle Regioni, soprattutto del Mezzogiorno, a distanza di più di cinque anni dalla loro entrata in vigore.
Questo delicato nodo va affrontato in via preliminare, nell’esercizio della delega relativa alla revisione dei percorsi dell’istruzione professionale e al raccordo con i percorsi dell’istruzione e formazione professionale (IeFP).
4.Conclusione
Ci piace concludere con alcune annotazioni prese dal comunicato Diesse, che facciamo anche nostre. «Si chiude una fase di riforme annunciate. Ora ad essere chiamata in causa, più di prima, è la responsabilità dei soggetti – dirigenti, docenti, famiglie, realtà sociali – di interpretare ed utilizzare in maniera intelligente le nuove norme nella prospettiva di un cambiamento di sostanza e non di facciata. Una soggettività che, abbandonati i lamenti e le pregiudiziali, contribuisca – senza demandare il cambiamento alle “buone” leggi – a far diventare sempre di più le scuole luoghi di libertà educativa per affrontare le sfide formative e dell’innovazione: qui sta il principio di un autentico cambiamento».
*Direttore amministrativo CNOS-FAP
