Se andate all’anagrafe di un Comune, trovate, in molti casi, un distributore multifunzione di tagliandi, con un numero e un tabellone elettronico che mostra i numeri serviti in quel momento dagli sportelli. Confrontando il vostro numero con l’ultimo sul tabellone avete la possibilità di stimare il tempo di attesa e sapere con certezza quale sarà il vostro turno.
Forse dovrete aspettare un po’, ma la certezza dei tempi rende l’attesa meno stressante. In alcuni casi, tecnologicamente più evoluti, sul tagliando che ritirate è riportata la stima del tempo di attesa.
Oggi questa soluzione sembra scontata, ma non era così fino a qualche anno fa.
L’ha resa possibile un intervento su più fronti:
- •un elenco dettagliato dei documenti anagrafici tra cui l’utente sceglie;
- •l’informatizzazione del sistema di accettazione e servizio agli sportelli;
- •la standardizzazione del sistema di erogazione di certificati e la formazione del personale che ha permesso la realizzazione dello sportello unico per qualsiasi certificato richiesto.
- •l’eliminazione di alcune funzioni esclusive, ad esempio quella di cassa per il pagamento dei bolli.
C’è inoltre da rimarcare un cambiamento radicale nell’impostazione del servizio: il superamento della separazione tra front e back office. Il front office che accoglie la richiesta dell’utente e il back che elabora la risposta. Il back office non è visibile all’utente e non risponde del suo operato né all’utente stesso, né ai colleghi del front office, ma al responsabile del procedimento e del servizio.
Com’è evidente, il potere derivato dall’uso della discrezionalità nella gestione del servizio è concentrato nelle mani degli operatori del back office; da loro dipendono i tempi di gestione delle pratiche. L’uso del protocollo dovrebbe garantire il rispetto dell’ordine di lavorazione delle domande, ma eventuali errori di compilazione dei format della domanda o la mancanza di documentazione allegata non garantisce che la conclusione del procedimento e l’erogazione del servizio segua lo stesso ordine. Inoltre, non va sottovalutata la possibilità che l’opacità del procedimento possa facilitare interferenze clientelari.
Mettere mano al funzionamento delle Pubbliche Amministrazioni comporta non solo l’individuazione di soluzioni più razionali ed efficaci all’erogazione dei servizi, ma anche gli ostacoli da rimuovere per conseguire i risultati attesi. Tra questi, prevale quello che possiamo denominare come “legittimità degli atti”.
Il rispetto delle leggi, dei regolamenti, delle disposizioni, rappresenta da una parte una garanzia per gli utenti e i cittadini di essere trattati secondo principi generali esterni alla volontà del singolo funzionario, dall’altra il numero particolarmente elevato di norme interessanti un singolo procedimento può eludere tali principi e rendere il comportamento del funzionario essenziale per il risultato finale e l’erogazione del servizio.
Nell’ambito dei permessi a costruire, ad esempio, il funzionario preposto può suggerire al tecnico privato come presentare la documentazione in modo che possa superare la valutazione della commissione edilizia, ma allo stesso tempo pone in calce all’autorizzazione una nota di tutela sul rispetto delle norme vigenti di ciò che verrà edificato.
Inoltre il noto “fenomeno burocratico”, la degenerazione delle burocrazie, descrive come il funzionario si “difenda dalla Legge utilizzando la legge”. La citazione delle norme di riferimento in ogni atto amministrativo è utilizzata sia per legittimare l’atto, sia per legittimare il funzionario che sottoscrive il procedimento. E’ ragionevole chiedersi quanto l’utente o il cittadino si senta protetto da errori o abusi con la copiosa citazione di norme che accompagnano la disposizione finale del procedimento.
Non è pertanto vero che trattare il procedimento lontano dagli occhi “indiscreti” dell’utente garantisca una maggiore legittimità dello stesso.
Se la fase istruttoria della domanda o della dichiarazione fosse realizzata insieme all’utente, non solo si eviterebbero lunghe fasi di richiesta di chiarimenti o documentazione suppletiva, ma potrebbero essere definiti tempi certi nel rilascio dell’autorizzazione o erogazione del servizio. In alcuni casi, questa modalità di lavoro è stata utilizzata e ha portato ottimi risultati sia nella riduzione del contezioso sia nei tempi del procedimento. Nella dichiarazione dei redditi, ad esempio, il confronto tra il contribuente e il funzionario delle entrate per chiarire e, se possibile, correggere incongruenze o errori permette di conseguire entrambi questi risultati.
Tuttavia non tutte le funzioni e i servizi delle pubbliche Amministrazioni possono essere sviluppate in un rapporto diretto con l’utenza. Ci sono procedimenti particolarmente articolati e complicati, perché coinvolgono più amministrazioni e documentazione di non immediata reperibilità, che richiedono una fase istruttoria rilevante. Tra i possibili esempi possiamo citare il procedimento di condono edilizio e l’autorizzazione alla realizzazione d’impianti industriali. In questi casi, per una scelta appropriata che garantisca tempi certi e brevi, deve essere preso in esame il processo e non solo il procedimento. Il procedimento si trasforma in processo quando si assumono e mettono in atto i modi operativi per la sua attuazione. Le competenze del personale e quelle necessarie per svolgere le attività previste, il livello di formalizzazione e standardizzazione delle varie fasi di lavoro anche attraverso il sistema informatico e telematico, il numero di pratiche da trattare e la variabilità temporale e contenutistica delle stesse, il numero e la tipologia di Amministrazioni coinvolte, sono le principali variabili del processo che vanno prese in esame per scegliere le soluzioni organizzative più appropriate.
Da questo punto di vista, le Pubbliche Amministrazioni italiane sembrano avere, salvo eccezioni, quale riferimento culturale, il modello artigianale in cui “il mestiere governa il processo”. Questo modello può dare buoni risultati in situazioni, come nei piccoli Comuni, in cui un numero esiguo di addetti deve trattare un numero elevato di procedimenti. Si possono ottenere buoni risultati dal lato dei rapporti con gli utenti e cittadini a fronte di un’elevata “variabilità” nella gestione dei procedimenti.
Nella gran parte delle Amministrazioni e nei procedimenti da queste trattate il modello artigianale, che un dirigente ha chiosato efficacemente con “una pratica è una pratica e non può essere divisa”, rivela tutti i suoi limiti proprio sulla certezza dei tempi di lavorazione e conclusione della pratica. Limiti che dipendono, in particolare in Italia, dalla prevalenza di una cultura amministrativistica che non contempla le soluzioni organizzative come garanzia sia per quanto riguarda la legittimità degli atti che l’efficacia/efficienza dei processi lavorativi.
Non intendiamo sottovalutare l’importanza degli strumenti normativi di difesa del cittadino e dell’utente nei confronti degli abusi burocratici e dei sistemi di trasparenza e comunicazione come azione preventiva di tali abusi, ma un’organizzazione efficace ed efficiente è il principale antidoto alla crescita immotivata degli apparati, all’incongruenza tra mezzi e fini, alla crescita di sfiducia dei cittadini verso lo Stato.
La certezza sui tempi di conclusione del procedimento ed erogazione del servizio rappresenta una di queste problematiche. Abbiamo visto una soluzione attraverso la valorizzazione delle funzioni del front-office fino alla possibile eliminazione del back-office.
Diversamente, nei processi che si presentano complessi perché devono presidiare molte incertezze e svilupparsi in più sistemi organizzativi la riduzione della complessità, necessaria per garantire gli obiettivi prefissati, tra cui i tempi di lavorazione e quindi la conclusione del procedimento o l’erogazione del servizio, comportano lo spacchettamento del procedimento in più fasi, ciascuna presidiata e organizzata in ragione delle variabili e dei contenuti da governare. Tale spacchettamento consente lavorazioni delle fasi in parallelo, evitando, in questo modo che i ritardi di una fase si cumulino a quelli della fase successiva, tipici di una linea ferroviaria a binario unico. Inoltre in questo modo è possibile concentrare l’attenzione della Direzione su quelle variabili non presidiate, individuando soluzioni tecnologiche, accordi tra Amministrazioni, slack organizzativi, eventuali esternalizzazioni.
La vicenda dello “Sportello unico per le imprese” è esemplare. Il regolamento d’attuazione e la scelta del Dipartimento della Funzione Pubblica di “imporre a ogni Comune”, a prescindere della dimensione o dal numero di richieste annue di apertura di nuove attività produttive, l’istituzione di uno specifico sportello, ci raccontano quanto sia distante l’approccio per processi anche per chi dovrebbe guidare il cambiamento e quanto sia disconosciuto in quelle disposizioni normative che dovrebbero disegnare un’Amministrazione moderna. I Comuni hanno adempiuto una disposizione, ma il servizio, com’è noto, non è decollato.
Un approccio per processi avrebbe richiesto una preventiva analisi sul numero, la distribuzione territoriale e la tipologia di richieste. Con le informazioni raccolte sarebbe stato possibile scegliere le soluzioni organizzative più appropriate. Se la pratica per l’apertura di un bar o di un ristorante può essere facilmente gestita anche da un piccolo Comune perché le relative procedure sono relativamente semplici e standardizzate, non altrettanto per una fabbrica chimica. Per questa seconda tipologia non è rilevante tanto dove è collocato lo sportello, quanto che le competenze necessarie per le relative autorizzazioni siano messe in rete sotto il coordinamento del responsabile del procedimento che dovrebbe essere la stessa figura professionale che prende in carico la domanda dell’impresa e risponde alla stessa dei tempi e dei risultati.
In questo breve testo abbiamo considerato due situazioni emblematiche, anche se non esaustive, della grande varietà delle pubbliche Amministrazioni italiane: una in cui il front-office risulta fondamentale per il procedimento e l’erogazione del servizio in tempi certi, l’altra in cui il back-office, opportunamente strutturato, può ridurre i livelli d’incertezza e quindi garantire l’utente che il procedimento possa concludersi entro limiti di tempo definiti. Si procederà così con la Riforma della Pubblica Amministrazione annunciata del Governo Renzi?
(*) Aurelio Iori, esperto di organizzazioni pubbliche, autore del libro “Stato senza gestione”, Guida Editore, 2009.
