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Legge di bilancio, “salvo intese” per Covid 19.

Nei giorni immediatamente precedenti la presentazione della Nota di aggiornamento al Def (Nadef) il numero dei contagiati dal Covid 19 aveva superato i 2.000 casi. In rapida crescita rispetto ai primi giorni di settembre, ma lontano dai numeri di Spagna, Francia e di altri paesi europei, la seconda ondata della pandemia sembrava controllabile o tale, comunque, era l’opinione espressa dal governo nella Nadef: “La disponibilità di test rapidi sempre più affidabili e l’elevato numero di tamponi effettuati giornalmente renderanno possibile un monitoraggio dell’epidemia sempre più efficace“. Per il 2021 il documento ipotizzava poi  “che la distribuzione di uno o più vaccini cominci entro il primo trimestre del 2021 e che a metà anno la disponibilità di nuove terapie e di vaccini sia tale da consentire al Governo di allentare la gran parte, se non tutte, le misure restrittive“. Sulla base di queste ipotesi la Nadef formulava un’ipotesi di crescita tendenziale del Pil, dopo una caduta del -9% nel 2020, pari a 5,1% nel 2021, a 3,0% nel 2022 e a 1,8% nel 2023.

Il 19 ottobre il Governo ha inviato il Documento programmatico di bilancio per il 2020 (DPB) alla Commissione europea, all’Eurogruppo e al Parlamento italiano. Nonostante il numero dei contagiati avesse superato nei giorni precedenti la soglia dei 10.000, il governo nel documento ha mantenuto inalterate le ipotesi contenute nella Nadef e confermato il quadro macroeconomico tendenziale. Sulla base di questo quadro macroeconomico, costruiva nella Nadef un’ipotesi di manovra, con i primi numeri esplicitati nel PNB e da tradurre poi nella legge di bilancio. Una manovra capace di dare un impulso alla crescita del Pil sia grazie alle risorse interne sia grazie a quelle provenienti dal Next Generation EU (NGEU). La crescita programmatica del Pil era prevista pari al 6,0% nel 2021, al 3,8% nel 2022 e al 2,5% nel 2023.

Sia la Nadef che il PNB prevedevano anche uno scenario “avverso” con una ripresa forte della pandemia e un ritardo nella disponibilità dei vaccini. In questo caso, con la reintroduzione di misure restrittive, il PIL subirebbe una nuova caduta nel quarto trimestre con una riduzione del 10,5% del PIL per il 2020 (9% nel quadro tendenziale), mentre la crescita nel 2021 si fermerebbe all’1,8% (5,1% tendenziale) rinviando lo sperato rimbalzo al 2022.

Mentre scrivo queste note il numero dei contagi sfiora i 20.000, diverse regioni hanno imposto il coprifuoco, il governo ha varato un Dpcm con nuove misure restrittive. L’ipotesi di scenario “avverso” acquista maggiori probabilità di avverarsi rispetto a quello ottimistico su cui è costruita la Nadef e il PNB e su cui è (era?) ipotizzata la prossima legge di bilancio.

L’Ufficio parlamentare di bilancio (UPB), nella sua nota congiunturale di ottobre, ipotizzando diversi scenari alternativi epidemiologici, ne stima gli effetti sull’attività economica. A seconda degli scenari la crescita del PIL del 2020 subirebbe un peggioramento tra circa uno e due punti percentuali (-1,5% secondo lo scenario avverso della Nadef), mentre “lo shock al quarto trimestre costituirebbe un’eredità negativa notevole (tra circa tre e sei punti percentuali) sulla variazione annuale del PIL nel 2021“.

In questo quadro è da ricordare che, assieme alla Nadef, il governo ha presentato una Relazione al Parlamento, ai sensi della legge 24 dicembre 2012 n. 243, per ottenere l’autorizzazione a un nuovo scostamento dagli obiettivi programmatici di finanza pubblica. La Nadef, infatti, prevede un profilo programmatico dell’indebitamento netto pari a -7% del PIL nel 2021, –4,7% nel 2022 e –3% nel 2023 a fronte di un quadro tendenziale pari nel triennio rispettivamente a -5,7%, -4,1% e -3,3%. Lo spazio fiscale, ossia il maggior indebitamento, approvato dal parlamento serve, secondo il governo, per finanziare con la prossima legge di bilancio 2021-2023 l’adozione di misure per il sostegno e lo sviluppo dell’economia.

Nell’ipotesi di scenario avverso, tuttavia, diventa concreto il rischio che questa autorizzazione per il 2021 sia insufficiente dato che  il nuovo il quadro tendenziale di finanza pubblica sarebbe più negativo. Da valutare inoltre, la necessità di un ulteriore scostamento di bilancio nel 2020 per coprire le misure annunciate in un imminente decreto per affrontare i problemi derivanti dal Dpcm appena approvato se non si troveranno risorse non spese nei fondi già stanziati. 

 

Se questa è la situazione diventa difficile, e forse inutile, giudicare una manovra che corre il rischio di dover essere fortemente ridisegnata. Già presentando quella contenuta nella Nadef e nel PNB, Gualtieri ha rinunciato all’intenzione espressa inizialmente di una manovra non finanziata in deficit. Sia per il ritardo dell’arrivo dei fondi del NGEU, sia per le necessità comunque di finanziare interventi a sostegno dei settori colpiti dal Covid 19, sia per mantenere almeno in parte alcune promesse fatte sul fronte fiscale, la manovra disegnata prevede un disavanzo di circa 24/25 mld di euro. 

In base a quanto indicato nel PNB vi sono circa 28 mld di nuove spese o di mancate entrate. La posta maggiore (6,8 mld) è quella che concernel’esonero del 30% dei contributi previdenziali a carico delle aziende del Sud e la proroga al 2021 del credito di imposta per gli investimenti nelle Regioni del Meridione.

Poco più di 5 mld sono destinati alle imprese, con l’istituzione di un Fondo per sostenere quelle in difficoltà a causa della pandemia da Covid, risorse aggiuntive al Fondo per l’internazionalizzazione delle imprese, la proroga delle misure a sostegno della ripatrimonializzazione delle piccole e medie imprese e nuove risorse per il fondo di garanzia PMI. 

Per quello che concerne il sostegno all’occupazione a fronte dell’emergenza Covid la posta per il 2021 è di 0,4 mld, ma a questi vanno aggiunti i mld stanziati e non spesi nel 2020, per un importo stimato in non meno di 3/4 mld. Compito prioritario finanziare ulteriori settimane di Cig.

Vi sono poi circa 5 mld di spesa indicati sotto la voce ‘Interventi vari Ministeri’ ove sono comprese risorse per: Università, Ricerca, valorizzazione aree svantaggiate, indennità per il personale sanitario, ecc..

Per la Sanità il PNB indica una maggiore spesa di circa 1,4 mld. Siamo in attesa della presentazione del piano sanitario del ministro Speranza e di conoscere le modalità del suo finanziamento.

Alla riforma del fisco sono assegnati 3 mld nel 2021. Servono, secondo quanto indicato, a coprire per il secondo semestre del 2021 il nuovo assegno unico per i figli. Era del tutto evidente, nonostante le tante dichiarazioni, che questa misura non sarebbe entrata in vigore il prossimo 1° gennaio. Mancavano in primo luogo le risorse e non c’erano i tempi necessari per attuarla. La legge delega non è stata ancora approvata, c’è l’iter da seguire per l’approvazione dei decreti delegati, ci sono da costruire le procedure Inps per il pagamento degli assegni, i beneficiari debbono compilare l’Isee secondo le indicazioni che saranno date. Nutro qualche dubbio che nel mese di luglio sia tutto a posto per pagare i primi assegni. Resta poi da risolvere un problema che per ora nemmeno il sindacato ha evidenziato pubblicamente. Attualmente i lavoratori dipendenti usufruiscono di un assegno familiare finanziato in gran parte da contributi delle imprese ed erogato in base al reddito familiare. Ora si passa ad una erogazione per tutti, finanziata dallo stato, in base all’Isee. Nel Family act del governo era prevista una clausola di garanzia che assicurava comunque ai lavoratori dipendenti di non subire una diminuzione rispetto alla precedente prestazione. Nella legge attualmente in discussione questa clausola non c’è. I tre miliardi indicati dal PNB non appaiono sufficienti a finanziare una sua reintroduzione.

Sempre in ambito fiscale altre risorse (2 mld) sono destinate a rendere permanente la detrazione di imposta per i redditi dei lavoratori dipendenti oltre i 28.000 e fino a 40.000 euro disposta dal D.L. 3/2020.

La riforma fiscale è rimandata al 2022 sia per la mancanza di risorse, sia per il mancato accordo sul suo contenuto. Lascia perplessi il fatto che tra i partiti che sostengono il governo si discuta molto sul modello di progressività dell’Irpef (aliquota continua o riduzione degli scaglioni e delle aliquote) e poco o nulla sulla necessità di una riforma più complessiva che parta dal riconsiderare i redditi che costituiscono l’imponibile Irpef, oggi quasi esclusivamente ridotto ai redditi da lavoro dipendente e da pensione.

Vi sono poi risorse per le spese indifferibili (1,4mld) e per gli investimenti delle amministrazioni pubbliche (1,7 mld). Sono comprese in questa voce risorse per l’edilizia sanitaria, ricerca, edilizia scolastica e digitalizzazione delle scuole, la tutela del patrimonio culturale e ambientale, ecc..

Leggendo queste voci non sembra di essere di fronte a una manovra tesa a sostenere lo sviluppo del paese. Sono misure in gran parte in linea con quelle volte a sostenere imprese e cittadini colpiti dalla pandemia. Le misure per le imprese e il lavoro, ma anche il nuovo assegno per i figli, hanno questa funziona. Mancano anche misure per precostituire una base di finanziamento per la riforma fiscale. Nessuna risorsa è prevista derivare da una spending review nel 2021 e nel 2022 e nessuna risorsa da una revisione delle tax expenditures.

Certo il sostegno alle imprese e ai redditi dei cittadini hanno un impatto positivo sul Pil ed è comunque un intervento necessario, ma è un impatto destinato a diminuire con la progressiva diminuzione dell’indebitamento, come previsto nella Nadef. Lo sviluppo e un impatto crescente sulla dinamica del Pil, crescita fondamentale per garantire nei prossimi anni la sostenibilità del debito, è demandato ai fondi NGEU ed è a questi fondi che dobbiamo guardare per conoscere le risorse complessive destinate agli investimenti pubblici e privati.

La manovra infatti non dovrebbe limitarsi alle sole risorse precedentemente indicate e di origine interna, ma dovrebbe comprendere circa 25 mld provenienti principalmente dal fondo NGUE. In particolare il governo indica un utilizzo di 15 mld di sovvenzioni a fondo perduto e di 11 mld di prestiti, questi ultimi da utilizzare, tuttavia, in sostituzione di risorse interne. Complessivamente, quindi, una manovra di 39/40 mld da cui il governo si aspetta una spinta complessiva sul Pil nel 2021 pari a quasi un punto percentuale. 

Nel PNB non ci sono, tuttavia, indicazioni di come queste risorse saranno usate. Non solo mancano indicazioni di specifiche misure, ma mancano anche indicazioni dei settori in cui usarle e di ripartizioni dei fondi disponibili.

Il PNB ribadisce che lo scenario programmatico è costruito alla luce del Recovery Plan europeo. Si afferma che il “Governo ha assunto la funzione di indirizzo per la redazione del Programma di Ripresa e Resilienza (PNRR) per il tramite del Comitato Interministeriale per gli Affari Europei (CIAE)“. Questa funzione, tuttavia, non è quella di indicare scelte, ripartizione della risorse, tempi di intervento, ma quella di approvare le Linee Guida per la definizione del PNRR dell’Italia. Per quello che concerne i singoli progetti si afferma che il CIAE ad “agosto ha avviato un’intensa attività di raccolta di proposte per progetti da finanziare tramite la Recovery and Resilience Facility (RRF)“.

Si conferma, insomma, sia il ritardo nella predisposizione del PNRR (la cui bozza, lontana dall’essere pronta, poteva già essere presentata dal 15 ottobre) sia la scelta di non indicare prioritariamente i settori di intervento e la ripartizione delle risorse.

In definitiva, non conosciamo il contenuto di un parte considerevole della manovra, di quella più legata agli investimenti e allo sviluppo del paese. Il ritardo nella predisposizione del PNRR non consentirà nemmeno alla legge di bilancio di indicare come queste risorse saranno usate, risorse che poi saranno disponibili nel migliore dei casi solo nel secondo semestre del 2021.

Lo stimolo al Pil indicato nella Nadef è quindi tutto da costruire e da verificare, per ora è solo nell’immaginario del governo.

 

 

 

 

 

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