Relazione sull’amministrazione della giustizia civile (2015)

Nel corso del 2015 il Ministero della giustizia ha realizzato la più parte degli obiettivi che erano stati annunciati nell’anno precedente, in quanto ritenuti indispensabili per il corretto funzionamento del sistema giustizia, oltre che per fornire una efficace risposta alla domanda di tutela rivolta da cittadini e imprese.

Gli interventi programmati sono stati attuati sia sotto il profilo normativo che attraverso l’innovazione organizzativa.
In via prioritaria, sono state affrontate le questioni di maggiore gravità ed urgenza: il superamento dell’emergenza carceraria, l’avvio del processo civile telematico obbligatorio, l’abbattimento dell’arretrato civile.
Si è quindi proceduto alla riorganizzazione dell’intero Ministero, secondo criteri di maggiore economicità, efficacia ed efficienza nonché alla regolamentazione del sistema delle spese di funzionamento degli uffici giudiziari, in precedenza in carico ai Comuni.
Sul piano generale, ha avuto luogo un’opera di razionalizzazione delle risorse e di programmazione delle risorse aggiuntive di bilancio per il prossimo biennio, in modo da garantire che tali importanti azioni organizzative si traducano in riforme dotate di possibile tenuta nel tempo.
Il 2015 ha comportato anche l’avvio di politiche per il personale amministrativo che, per la prima volta, dopo più di 20 anni, vede concretizzarsi la possibilità di un percorso di riqualificazione, unitamente all’ingresso di nuove risorse di personale proveniente dalle procedure di mobilità volontaria e obbligatoria.
Sul piano normativo, sono state attuate importanti e numerose riforme sia in materia civile che penale, oltre che per l’adeguamento dell’Italia al quadro di riferimento europeo.
Di seguito i tratti salienti del programma realizzato nel corso dell’anno 2015.

1. GIUSTIZIA CIVILE E ARRETRATO

La complessiva riorganizzazione della giustizia civile è stata sin dall’inizio del mandato governativo uno degli obiettivi prioritari, rappresentando essa il terreno di contatto quotidiano tra il cittadino e l’amministrazione della giustizia, laddove ogni inefficienza incide in maniera decisiva e diretta, sia in termini di sfiducia nel sistema giudiziario e nei confronti degli operatori della giustizia, che di impoverimento dei principi di legalità.
Nel 2015 si è quindi proseguito nell’implementazione degli interventi riformatori in corso e di quelli in via di definizione all’esame del Parlamento (primo fra tutti il disegno di legge di riforma del processo civile), sempre operando nell’ottica della necessaria complementarietà tra gli interventi di carattere normativo e quelli di innovazione organizzativa, nella forte consapevolezza che nessuna innovazione legislativa possa davvero funzionare se non sia accompagnata da un apparato amministrativo efficiente.
Il primo obiettivo è stato quello di individuare strumenti per ridurre il pesante arretrato che, di fatto, paralizzava l’attività dei tribunali e questo nonostante i magistrati italiani siano ai primi posti nelle classifiche Cepej per produttività e qualità del lavoro.
Oggi si può ragionevolmente ritenere, con il conforto delle statistiche a consuntivo, particolarmente capillari e attendibili anche grazie alla ormai completa possibilità di utilizzo per i dati del settore civile del datawarehouse, che le misure normative ed organizzative adottate hanno consentito il raggiungimento di importanti risultati.
Per comprendere meglio le concrete modalità con le quali si è inteso operare ed i risultati raggiunti, occorre dare conto, in primo luogo, dello stato del contenzioso civile pendente.

1.1. I dati del contenzioso civile

Il 2015 ha fatto registrare un ulteriore calo delle pendenze degli affari civili che si sono attestate a circa 4,5 milioni, 4,2 milioni al netto del contezioso di volontaria giurisdizione, ossia ben 370 mila cause in meno rispetto al 2014, così tornando ad un volume di pendenze che non si registrava dal lontano 2002.
Alla data del 30.6.2015 il totale nazionale dei fascicoli pendenti – secondo l’analisi dei dati forniti dagli Uffici, raccolti ed elaborati dalla Direzione Generale di Statistica – risulta, al netto dell’attività del giudice tutelare, pari a 4.221.949 procedimenti, confermando il trend decrescente degli anni precedenti.
In particolare, le iscrizioni annuali risultano pari a 3.499.199 e le definizioni pari a 3.809.596, dato significativo considerato che la produttività dei magistrati è superiore al numero delle iscrizioni annuali.
Dal momento che la produttività del sistema giudiziario, pur rimanendo altissima nel confronto internazionale, è calata negli ultimi anni facendo registrare, nel 2015, 3,8 milioni di definizioni, ne deriva che la diminuzione delle pendenze è dovuta alla significativa riduzione delle cause in ingresso (pari a circa 3,5 milioni nello stesso periodo).
La riduzione si registra per ogni singola tipologia di ufficio – Corti d’Appello, Tribunali ordinari e dei minori e Giudici di pace-, mentre mostra un lieve incremento la pendenza della Cassazione.
La percentuale di riduzione più evidente si osserva nelle Corti d’Appello (-10,2%), mentre per i Tribunali la riduzione è del – 5,5%, percentuale che sale al – 6,8% in materia commerciale.
Inoltre, deve tenersi conto che oltre 300 mila affari in lavorazione nei nostri tribunali sono di competenza del giudice tutelare e rappresentano fascicoli la cui definizione non dipende dal lavoro del giudice ma hanno una connotazione gestoria, potendo durare per tutta l’esistenza in vita del soggetto tutelato, con conseguente riduzione della reale pendenza complessiva degli affari civili.
Da un aggiornamento più recente dei dati sopra esposti trasmessi dalla Direzione Generale di Statistica risulta non interrotta la tendenza alla riduzione delle pendenze nel settore civile, dal momento che al 30 ottobre 2015 risultano ulteriormente calate le pendenze nazionali di oltre 4.000 affari in Corte d’Appello e di oltre 16.000 affari in Tribunale.
Tali ulteriori dati aggiornati fanno formulare la previsione per l’anno 2016 di raggiungere la quota di 4 milioni di pendenze.
Positivo corollario della riduzione delle iscrizioni e delle pendenze è il contenimento dei tempi di durata delle cause civili.
Nel 2015 si sono registrati sensibili miglioramenti dei tempi di risoluzione del contenzioso di secondo grado (-6,9%), del civile ordinario di Tribunale (-12,5%) e del contenzioso commerciale in Tribunale (-7,6%).
L’incidenza sulla diminuzione della tempistica di trattazione delle cause è dato particolarmente significativo dal momento che rappresenta l’elemento qualitativo nella risposta della giustizia per il cittadino, nonché l’indicatore chiave di valutazione per gli organismi internazionali.
Tale cambio di tendenza infatti è stato recepito ed evidenziato positivamente anche dalla World Bank nel suo ultimo rapporto annuale Doing Business 2016 nel quale l’Italia ha guadagnato, anche grazie al miglioramento sui tempi di trattazione del contenzioso commerciale, 36 posizioni nel ranking mondiale (dalla 147a posizione alla 111a).
Riscontri incoraggianti per un recupero significativo della fiducia e della credibilità, anche internazionale, sono giunti anche dalla Commissione Europea, dal Fondo Monetario internazionale e, da ultimo, dal Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa, che proprio il 9 dicembre scorso, ha emesso una risoluzione in cui ha espresso soddisfazione per le misure ad ampio raggio adottate e previste dalle autorità italiane per risolvere il problema dell’eccessiva durata dei processi civili.
Proprio a fronte dei progressi compiuti e di quelli previsti nel ridurre i tempi dei processi civili e dei procedimenti di separazione e divorzio il Comitato ha deciso di chiudere 177 casi giudiziari  pendenti contro l’Italia, così riaffermando il pieno sostegno ed il riconoscimento delle iniziative intraprese dal Governo italiano.
La progressiva riduzione dell’arretrato è un dato di particolare rilievo anche in un’ottica prettamente economica, costituendo inevitabilmente un fattore di forte rallentamento per la ripresa del Paese e determinando, inoltre, con la sua persistenza, seri pregiudizi al bilancio generale dello Stato sotto il profilo degli indennizzi ex lege Pinto (legge n. 89/2001), oggi attestati ad un debito complessivo di oltre 400 milioni di euro.

1.2. Breve analisi dei dati per ufficio giudiziario

Si rimette una breve rassegna ragionata dei dati indicatori per tipologia d’ufficio.
La Corte di Cassazione è l’unico ufficio in controtendenza rispetto alla generalizzata riduzione delle pendenze, mostrando un incremento del 3,6%, rispetto all’anno precedente.
La Corte d’ Appello presenta la percentuale di riduzione più marcata, pari al -10,2%. Il dettaglio delle materie trattate in Corte d’Appello permette di evidenziare la riduzione di circa 10.000 procedimenti pendenti ex Legge Pinto, che significa una ulteriore marcata riduzione del 27,6% rispetto all’anno precedente, mentre il restante contenzioso vede una diminuzione pari al 5%.
Presso i Tribunali ordinari, utilizzando i dati del DWGC aggiornati al 7 settembre 2015, si osserva una riduzione dei procedimenti pendenti per il contenzioso ordinario (-5,5%), ed ancor più per quello in materia commerciale (-6,8%), comprendente le materia relative a contratti ed obbligazioni, diritto industriale e societario, correlato alla diminuzione delle iscrizioni. Anche i procedimenti speciali risultano in forte diminuzione, ad eccezione, nell’ambito della materia previdenziale, dell’accertamento tecnico preventivo ex art. 445 bis c.p.c.
In forte calo i segmenti lavoro, soprattutto nel comparto privato (-13,4%).
In netto calo anche la materia della famiglia, con le separazioni e i divorzi consensuali in diminuzione di circa l’11% delle iscrizioni e di quasi il 20% delle pendenze.
Il calo registra certamente varie componenti causali, tra queste indubbiamente vanno annoverati anche gli effetti delle misure di degiurisdizionalizzazione contenute nel decreto legge del 24 giugno 2014, convertito nella legge n.111 dell’11 agosto 2014.
Al 30 giugno 2015 cresce del 5,7% il numero delle procedure fallimentari pendenti, come conseguenza di un minor tasso di definizione. Risultano infatti in calo sia le istanze di fallimento, poiché sono prossime al punto di inversione di tendenza, sia le iscrizioni dei fallimenti. I procedimenti esecutivi mobiliari ed immobiliari presentano un calo di iscrizioni che ha portato anche un calo delle pendenze.
Il numero dei procedimenti pendenti presso il Tribunale per i Minorenni risulta in leggera diminuzione, con un -1,6%.
Guardando globalmente il movimento dei Tribunali e delle Corti di Appello si osserva una forte contrazione delle iscrizioni nell’anno giudiziario 2014/15 da attribuire alle recenti norme che hanno agevolato l’utilizzo di forme di risoluzione alternativa delle controversie (mediazione, negoziazione assistita e arbitrato).
La situazione del Giudice di pace è caratterizzata, anche per il 2015, da significative variazioni per la chiusura e l’accorpamento di numerosi uffici, che ha determinato un elevato tasso di non rispondenza nella compilazione dei modelli statistici e in molti casi la trasmissione di dati incompleti per l’impossibilità di rilevare i fascicoli degli uffici accorpati.Nel complesso, si evidenzia una diminuzione dei fascicoli iscritti, mentre resta stabile la pendenza complessiva.

(*) Dal 2013 la fonte dei dati statistici relativi al movimento affari della Corte d’Appello e dei Tribunali è il nuovo sistema di datawarehouse della giustizia civile
Fonte: Ministero della Giustizia – Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria del Personale e dei Servizi – Direzione Generale di Statistica e Analisi Organizzativa

1.3. Gli interventi in materia civile sul contenimento dell’arretrato – Il progetto “Strasburgo 2”

I positivi risultati in termini di riduzione dell’arretrato costituiscono i primi frutti dei numerosi interventi posti in essere, sia di carattere normativo, sotto il profilo della deflazione delle cause in entrata, sia organizzativo, allo scopo di velocizzare i tempi di definizione.
Per questo, il 12 agosto è stato presentato il “Piano Strasburgo 2”, un progetto elaborato dal Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria sulla scorta dei risultati del censimento speciale dell’arretrato civile iniziato nell’anno 2014, già positivamente valutato dal Consiglio Superiore della Magistratura, che mette a disposizione di tutti gli uffici giudiziari gli strumenti necessari per abbattere l’arretrato, proponendo di adottare nell’impostazione del lavoro, quale criterio di calendarizzazione delle cause da decidere, quello della assoluta priorità per i procedimenti di più risalente iscrizione.
Il Piano “Strasburgo 2” consentirà di contenere la durata dei procedimenti civili e di diminuire l’impatto della Legge Pinto sulle casse dello Stato per i risarcimenti determinati dalle cause di più antica iscrizione.
Sotto il profilo normativo, nel 2015 si è proseguita l’opera di completa attuazione delle misure agevolatrici degli strumenti di degiurisdizionalizzazione introdotti con il decreto legge del 24 giugno 2014, convertito nella legge n.111 dell’11 agosto 2014.
Con il decreto legge n. 83 del 27 giugno 2015, convertito nella legge n. 132 del 6 agosto 2015, sono stati previsti meccanismi di incentivazione fiscale della negoziazione assistita e dell’arbitrato, riconoscendo alle parti un credito di imposta – sul modello di quello già previsto per la mediazione dal decreto legislativo n.28/2010 – per i compensi corrisposti agli avvocati abilitati nel procedimento di negoziazione assistita o per i compensi pagati agli arbitri nei procedimenti arbitrali previsti dal decreto legge n.132/2014.
Con la legge di stabilità 2016 tale sistema di agevolazione fiscale è stato reso permanente a partire dal 2016.
Al riguardo, d’intesa con il Ministero dell’Economia, in data 23 dicembre 2015, è stato emanato il decreto interministeriale concernente le modalità e la documentazione da esibire a corredo della richiesta del credito di imposta, nonché i controlli sull’autenticità della stessa.
Sempre nell’ottica del recupero di efficienza della giustizia civile, è attualmente all’esame del Parlamento il disegno di legge delega, di iniziativa governativa, recante disposizioni per l’efficienza del processo civile, con il quale si intende migliorare il servizio giustizia, in chiave di spinta economica, in particolar modo in ambiti di rilevante impatto anche sociale.
Al riguardo, si intende procedere ad una riforma complessiva del sistema processuale in tema di diritto di famiglia, dove l’idea di fondo è rafforzare le garanzie dei diritti della persona e dei minori, mediante l’istituzione di sezioni specializzate per la famiglia e la persona, così da concentrare in un unico organo giudicante le competenze attualmente ripartite tra tribunale ordinario, tribunale per i minorenni e giudice tutelare, con l’obiettivo di accentuare la professionalità della funzione ed evitare la dispersione delle conoscenze, sulla falsariga di quello che è stato fatto, nel settore della concorrenza e dei marchi, con il Tribunale delle imprese.
I dati statistici dei primi due anni di vita dei tribunali delle imprese sono estremamente positivi, con oltre il 90% degli affari pervenuti nell’anno 2013 giunti a definizione ed oltre il 73% degli affari pervenuti nell’anno 2014 definiti entro l’anno, con una media complessiva totale dalla nascita delle sezioni specializzate pari all’80% di definizioni entro un anno, con sentenze di primo grado confermate quattro volte su cinque in sede di impugnazione.
I dati del primo semestre 2015, confermano tale andamento dal momento che la capacità di definizione appare accresciuta rispetto all’anno precedente: nel 2014 le complessive definizioni erano 4072 e nel solo primo semestre del 2015 sono 2594, ciò che fa ragionevolmente stimare a fine 2015 un superamento delle iscrizioni del 2014.
La positiva esperienza della concentrazione in pochissimi tribunali di questo tipo di contenzioso assume un valore importante per la reputazione anche internazionale del Paese, in quanto rappresenta la risposta, in termini di rapidità e prevedibilità della giurisprudenza, alle critiche che venivano dall’estero.
Proprio per tale ragione, nel disegno di legge di iniziativa governativa trasmesso la vigilia di Natale alla Presidenza del Consiglio, concernente la più generale tematica della crisi di impresa, è stato previsto un ampliamento delle competenze del Tribunale delle imprese anche alle controversie commerciali ed industriali.

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2. INTERVENTI IN MATERIA DI ORGANIZZAZIONE

La riforma dei modelli organizzativi e di funzionamento degli uffici giudiziari e del Ministero ha certamente connotato l’azione dell’amministrazione della giustizia nell’anno trascorso.
Alla riorganizzazione del Ministero si è inteso accordare particolare attenzione, nella convinzione che solo un processo di rinnovazione delle articolazioni amministrative centrali possa supportare il cambiamento organizzativo e tecnologico degli uffici giudiziari e delle strutture periferiche.

2.1. Il nuovo regolamento del Ministero

E’ in vigore dal 14 luglio 2015 il nuovo Regolamento di organizzazione del Ministero della giustizia, approvato con D.p.c.m. n. 84 del 2015.
Il principale obiettivo della riorganizzazione del Ministero, analogamente a quanto avvenuto per tutte le altre amministrazioni, è stato quello del contenimento della spesa, in un quadro generale di politica di spending review.
La ristrutturazione del Ministero ha generato infatti un dimagrimento cospicuo delle posizioni di dirigente generale, che sono passate da 61 a 37, e di quelle di dirigente, che sono passate da 1006 a 712, con un risparmio calcolato in circa 34 milioni di euro e, complessivamente, in 65 milioni di euro.
La necessità di risparmio, imposta dal legislatore, si è rivelata, nella sostanza, anche una fondamentale occasione per una profonda ed incisiva opera di revisione e semplificazione, fondata su di un principio ispiratore essenziale: l’innalzamento dei livelli di efficienza, efficacia e trasparenza dell’azione amministrativa.
Una grande riforma, operata non attraverso indiscriminati tagli lineari delle dotazioni organiche, quanto piuttosto procedendo ad una ponderata ed attenta concentrazione delle competenze e razionalizzazione delle risorse disponibili.
Il nuovo regolamento di riorganizzazione, completato con i decreti di attuazione, elimina duplicazioni di funzioni sovrapponibili, superando improprie logiche di separatezza gestionale e valorizzando, al contempo, le esperienze tecnico-professionali già maturate in taluni settori dell’amministrazione, favorendo l’integrazione operativa tra le diverse articolazioni, sia a livello centrale che periferico.
In particolare, gli affari relativi al contenzioso ed alla gestione delle risorse e dei contratti, gestiti da ciascun dipartimento con modalità spesso disorganiche, risultano ora concentrati nell’alveo di due rinnovate direzioni generali.
Da un lato, la Direzione generale degli affari giuridici e legali, istituita presso il Dipartimento per gli affari di giustizia, dall’altro, la nuova Direzione generale delle risorse materiali e delle tecnologie, istituita nell’ambito del Dipartimento dell’organizzazione giudiziaria, che agirà da ufficio centrale per tutti i contratti del Ministero, divenendo un centro unico di spesa.
La trasversalità dei compiti attribuiti a tale ultima Direzione generale ha imposto di considerare il suo rapporto con le altre articolazioni strutturali del Ministero, non in modo unidirezionale, ma secondo un processo decisionale collegiale e condiviso, al fine di assicurare il necessario coordinamento e l’assunzione di decisioni strategiche comuni.
In tale ottica viene valorizzato il ruolo della Conferenza dei capi dipartimento quale sede privilegiata ed istituzionale di elaborazione e confronto tra le figure dirigenziali di massimo livello, nonché di analisi e di valutazione delle scelte di alta amministrazione riguardanti l’assetto gestionale complessivo del Ministero.
Tra le novità più rilevanti del Regolamento va certamente annoverato la nuova struttura del Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità (DGMC).
La diversa denominazione assunta dal Dipartimento rispecchia l’altrettanto rinnovata funzione attribuita all’articolazione, che è chiamata a gestire l’intera esecuzione penale esterna, sia dei minori che degli adulti.
La modifica strutturale si pone inoltre in linea con l’attuale strategia politica del Paese in materia di esecuzione della pena, che persegue l’obiettivo del superamento della tradizionale prospettiva, diretta quasi esclusivamente al mero rafforzamento degli strumenti sanzionatori, a favore della direttrice tracciata dalle Raccomandazioni del Consiglio d’Europa in tema di sanzioni di comunità, con conseguente previsione di pene che non contemplano solo la segregazione del condannato dal consorzio civile, ma hanno l’obiettivo di recuperare la relazione tra l’autore del reato e il contesto sociale, attraverso la risocializzazione ed il reinserimento nel territorio.
L’ipotesi di rimodulazione funzionale attuata risponde anche all’esigenza di definire una struttura organizzativa che abbia come mandato specifico la valorizzazione della giustizia minorile quale imprescindibile patrimonio di specializzazione ed esperienza e l’esecuzione di tutte le misure alternative e le sanzioni sostitutive della detenzione.
Le competenze sono ripartite tra due dipartimenti: l’una, la detenzione negli istituti di pena, è affidata ad un più snello e funzionale Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria, e l’altra, l’esecuzione delle pene non detentive nel contesto sociale di appartenenza, affidata al nuovo Dipartimento della giustizia minorile e di comunità.
I decreti di attuazione, grazie anche alla dovuta interlocuzione con le organizzazioni sindacali, sono stati l’occasione non solo per rivedere l’organigramma del Ministero, imposto dallo snellimento delle figure apicali, ma soprattutto per innovare le logiche di funzionamento degli uffici stessi, e per la creazione di alcune fondamentali misure di coordinamento tra le direzioni generali che assicureranno in futuro una maggiore efficienza dell’azione amministrativa.
Le misure sulla trasparenza e l’anticorruzione sono poi una novità assoluta che rafforza la possibilità di prevenzione delle condotte illecite.
La strutturazione del sito web mira ad agevolare le possibilità di contatto, informazione e servizio tra il Ministero e i cittadini e per migliorare la trasparenza delle attività svolte.
Il regolamento del Ministero sarà anche l’occasione per poter approdare alla revisione delle piante organiche di tutto il personale del Ministero, dirigenziale e non dirigenziale, attuata attraverso la definizione del primo censimento di tutto il personale del Ministero.

2.2. L’ Ufficio per il processo

Tra le misure organizzative che hanno visto un’importante attuazione in quest’anno vi è il c.d. Ufficio per il Processo, al quale è stata assicurata una preliminare cornice normativa e una prima, concreta, attribuzione di risorse.
Attraverso l’istituzione dell’Ufficio per il Processo, disposta con il decreto-legge 24 giugno 2014 n.90, si vuole favorire l’integrazione di diverse professionalità allo scopo di migliorare non soltanto la produttività della giustizia civile nel suo complesso, ma anche la qualità del lavoro giudiziario.
A tal fine, con l’art. 21 ter del d.l n.83/15, è stata prevista la corresponsione di una borsa di studio dell’ammontare di € 400 mensili in favore dei tirocinanti di cui all’art. 73 del d.l. n.69/2013, proprio per supportare ed incentivare la loro partecipazione.
Per l’attuazione di questa disposizione è stato adottato il D.M. 10 luglio 2015, che ne ha definito le modalità applicative, mentre con D.M. del 15 ottobre 2015, si è provveduto ad ampliare la platea dei destinatari delle borse di studio.
Con lo stesso scopo è stato previsto lo svolgimento di un periodo di perfezionamento da parte dei soggetti che abbiano completato il tirocinio di cui all’art. 37 del d.l. n.98/11.
Con D.M. del 20 ottobre 2015 è stata poi indetta la procedura di selezione di 1502 tirocinanti ai fini dello svolgimento di tale periodo di perfezionamento.
È stato, infine, presentato un disegno di legge (iscritto al n.1738 Atto Senato), volto ad introdurre le misure necessarie per una più razionale e funzionale gestione del personale della magistratura onoraria (che concorre a comporre l’ufficio per il processo), anche per il tramite della rimodulazione delle funzioni e dei compiti di supporto al magistrato ordinario.
Deve evidenziarsi come le risorse destinate a vario titolo, nel solo anno 2015, a tale misura organizzativa ammontino ad oltre 17 milioni di euro così determinate:

• •8.000.000,00 per borse di studio tirocinanti laureati
• •7.813.000,00 per borse per stage di perfezionamento in cancelleria
• •800.000,00 per ulteriore sviluppo della Consolle dell’assistente e per implementare la banca dati della giurisprudenza di merito
• •1.000.000,00 circa per l’acquisto di PC, per la gestione amministrativa dei tirocinanti e per il consolidamento dei sistemi informatici

Ai 17 milioni già stanziati si andranno ad aggiungere circa 5 milioni provenienti dalle risorse europee provenienti del PON Governance e Capacità istituzionale, appositamente dedicati al supporto all’avvio presso gli uffici giudiziari dell’Ufficio per il processo.
Al riguardo, sono in via di completamento proprio in questi giorni le procedure per erogare le prime borse di studio per i tirocinanti laureati, e già a dicembre 2015 sono iniziati i percorsi formativi per i tirocinanti ex art 37 del d.l. n.98/11.
E’ da sottolineare pure il dato qualitativo dello sviluppo delle tecnologie per l’avvio della “Banca dati della giurisprudenza di merito”. E’ così finalmente possibile tramite il supporto degli assistenti, in specie dei tirocinanti, arrivare ad avere uno strumento per la conservazione dei precedenti giurisprudenziali che consentirà l’arricchimento del bagaglio di conoscenze degli orientamenti della giurisprudenza degli uffici sul territorio.
Si consente così per la prima volta di far sì che la relazione territorio – ufficio non sia episodica, ovvero rimessa alle singole vicende giudiziarie ma sia stabile, in quanto votata ad una rappresentazione costante, per cittadini, avvocati e imprese, dello stato della giurisprudenza locale.
Ciò che comporta riduzione del contenzioso esplorativo, con possibilità di scelte conciliative, anche con ricorso ai meccanismi di ADR, maggiormente consapevoli perché arricchite dall’esperienza maturata nell’ufficio chiamato a decidere della futura lite.

2.3. Il Ministero della giustizia e le risorse europee: il PON Governance e Capacità istituzionale 2014-2020

Il Ministero ha anche invertito la prospettiva nel reperimento di risorse per il supporto all’organizzazione avviando una innovativa politica di coordinamento di alcune progettualità organizzative per gli uffici giudiziari, da finanziarsi risorse con le risorse europee.
Nell’ambito della Programmazione dei fondi strutturali 2014-2020, il Ministero della Giustizia è stato accreditato, in data 23 febbraio 2015 con Decisione della Commissione Europea n. C(2015)1343, come Organismo intermedio di gestione del Programma Operativo Nazionale Governance e Capacità Istituzionale, prevedendo una gestione in parte delegata del Programma a due Organismi Intermedi, Dipartimento per la Funzione Pubblica e Ministero della Giustizia con riferimento agli Assi I e II del Programma stesso.
Con il Regolamento di organizzazione è stata allo scopo creata una nuova Direzione generale che, tra le sue competenze, ha quella di gestire i fondi strutturali europei.
L’idea di fondo che ha mosso la scelta delle azoni e dei singoli progetti indicati nel PON è tuttavia diversa a quella che ha governato la sperimentazione best practices 2007-2013.
Nel PON Governance la possibilità di essere Organismo Intermedio e non meri destinatari di programmazione gestita da altri offre l’opportunità di giovarsi di fondi non solo per la consulenza ma anche per formazione, per infrastruttura, ecc.
Idea fondamentale – che ha trovato il plauso della commissione anche perché assolutamente in linea con il Regolamento europeo- è stata quella di inserire progetti che in tutto e per tutto rispondano alle linee fondamentali dell’indirizzo politico di governo del ministro
Nell’ambito del PON le linee a cui partecipa giustizia sono due:

• •Digitalizzazione dei processi amministrativi e diffusione di servizi digitali pienamente interoperabili della PA offerti a cittadini e imprese.
• •Asse di governance e miglioramento della digitalizzazione

I progetti sono:

• •Estensione dell’implementazione del Processo Civile Telematico (PCT) a tutti gli uffici del giudici di pace;
• •Lo sviluppo del Processo Penale Telematico;
• •infrastruttura per video conferenza;
• •Supporto all’avvio dell’Ufficio per il processo;
• •Creazione degli sportelli di prossimità decentrati che permettono agli utenti di avere un riferimento vicino al luogo dove vivono e di usufruire di un servizio di orientamento e informazione, di certificati specie in ambito V.G. creando, nonché di altri servizi qualificati;
• •Supporto allo sviluppo di prassi operative al fine di stabilire una pratica uniforme di trattamento dei dati dei registri ai fini dell’analisi a supporto della digitalizzazione degli uffici, sia civile che penale.

Per la prima volta si avrà modo di finanziare con risorse europee progetti di digitalizzazione e organizzazione che il Ministro ha scelto come propria linea governativa. Digitalizzazione avanzata del processo civile e penale, staff del giudice, sportelli di prossimità saranno il “volto” con cui l’Italia si presenterà all’Europa in materia di innovazione organizzativa della giustizia.

2.4. La valutazione della performance

Nell’anno 2015, per la prima volta, il ciclo della performance, come regolamentato dal dlgs.150/09 è stato virtuosamente realizzato in tutte le sue fasi, dalla definizione delle priorità politiche, in piena coerenza con le linee programmatiche del bilancio generale dello Stato, all’individuazione e realizzazione da parte dei Centri di responsabilità amministrativa della relativa programmazione strategica.
Nell’ambito del complessivo processo di riorganizzazione del Ministero, si sta lavorando al perfezionamento del sistema di misurazione e valutazione della performance individuale ed organizzativa, allo scopo di affinare i meccanismi di controllo interno e di valutazione del personale e dei dirigenti, tramite obiettivi specifici, chiari e “misurabili”, trattandosi, in tutta evidenza, di una condizione essenziale per una valutazione attendibile, in sede di controllo, della rispondenza dei risultati agli obiettivi organizzativi, offrendo la possibilità di riconoscere meriti e demeriti e di individuare eventuali responsabilità.
Tali azioni e misure, esplicitate nei relativi documenti di programmazione seguendo la logica d’interazione ed integrazione, permetteranno di dare piena attuazione ai principi generali applicabili a tutte le Amministrazioni Pubbliche e ai pubblici funzionari, quali i principi di imparzialità e di buon andamento.

3. LE SPESE DI FUNZIONAMENTO DEGLI UFFICI GIUDIZIARI

Tra le sfide raccolte nell’anno appena trascorso di amministrazione della giustizia deve, di certo, annoverarsi il trasferimento al Ministero della giustizia, a far data dal 1 settembre 2015, delle spese di funzionamento degli uffici giudiziari.
Il passaggio delle spese di funzionamento degli uffici giudiziari al Ministero ha imposto un enorme impegno organizzativo, non solo in termini di revisione delle articolazioni e uffici centrali dedicati alla gestione di tale processo, ma anche per l’individuazione dei migliori strumenti per il supporto agli uffici giudiziari coinvolti, nonché al fine di assicurare la dovuta e adeguata formazione al personale amministrativo chiamato ad occuparsi della contrattualistica e delle ulteriori questioni inerenti alla gestione delegata delle spese di funzionamento.
La Legge di stabilità 2015 ha radicalmente innovato la disciplina delle funzioni di spesa correlate alla gestione degli uffici giudiziari, sino ad allora poste a carico dei Comuni – per effetto della legge 24 aprile 1941, n. 392 e con la sola esclusione degli uffici giudiziari della Capitale e di Napoli – attraverso il sistema dei rimborsi di spesa.
Il trasferimento di pubbliche funzioni delineato dall’intervento legislativo ha, innanzitutto, prodotto significative ricadute sul quadro normativo di riferimento che determinava, in precedenza, la competenza dei Comuni nella gestione delle spese degli uffici.
L’esigenza di razionalizzazione della spesa – che ha fondato la ratio dell’innovazione normativa ha imposto una visione d’insieme, nella consapevolezza che il disegno complessivo di riorganizzazione non possa che transitare attraverso la collaborazione con gli enti locali e gli enti istituzionali coinvolti, anche tenuto conto dei ristretti tempi di realizzazione del processo attuativo.
Questo, in sintesi, il percorso di collaborazione che abbiamo delineato:

• •Con ANCI, oltre alla interlocuzione tenuta per tutta la fase di ideazione e predisposizione delle misure organizzative di attuazione delle spese di funzionamento, si è pervenuti all’adozione congiunta di una convenzione quadro per l’attuazione del percorso di condivisione dei pilastri portanti del nuovo modello e delle convenzioni attuative.
• •E’ stata avviata una apposita interlocuzione con la Cassa Depositi e Prestiti al fine di operare la ricognizione dei mutui contratti ed il censimento degli immobili gravati dal vincolo di 

giustizia per verificare, in concreto ed in una realtà nazionale assai variegata, la migliore utilizzazione del patrimonio pubblico immobiliare ad uso giudiziario. Analogo censimento dovrà riguardare anche i mutui contratti con la Cassa Depositi e Prestiti.

• •Il dialogo costante con l’Agenzia del Demanio – che ha offerto il supporto, tra l’altro, del proprio e fondamentale data base – potrà essere ulteriormente perfezionato attraverso l’istituzione di forme di interoperabilità, mentre CONSIP ha manifestato la disponibilità a partecipare all’attuazione del nuovo modello di gestione attraverso l’analisi dei dati, elaborati su classi merceologiche, nonché assicurando il necessario supporto nella organizzazione dei processi che riguardano i contratti.

Per l’attuazione della normativa primaria e per garantirne, anche nella fase transitoria, l’effettività è stato, pertanto, necessario predisporre un articolato piano di iniziative di tipo normativo ed organizzativo.
Si è, in primo luogo, dato impulso alla attività di normazione secondaria necessaria per l’attuazione del nuovo modello di gestione attraverso l’adozione del Decreto Interministeriale di definizione della metodologia di quantificazione dei cd. costi standard.
All’esito dei lavori di un apposito tavolo tecnico è stato poi adottato il DPR sulle misure organizzative a livello centrale e periferico (regolamento sulle “Misure organizzative a livello centrale e periferico per l’attuazione delle disposizioni dei commi 527, 528 e 529 dell’art. 1 della Legge 23 dicembre 2014, n. 190”, pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 29 agosto scorso).
In stretta coerenza con quanto previsto dal Regolamento di Organizzazione del Ministero, sono state costituite articolazioni amministrative decentrate, denominate “Conferenze permanenti”, alle quali sono state riconosciute attribuzioni funzionali ad assicurare il compiuto svolgimento dell’attività necessaria al funzionamento degli uffici giudiziari. Si è, in tal modo, declinata una articolazione territoriale che tiene conto dell’esigenza di gestione unitaria delle spese di funzionamento dei diversi uffici giudiziari che operano nel medesimo edificio o complesso unitario di edifici.
Nella ricerca del necessario equilibrio tra esigenze di esercizio coordinato delle prerogative ministeriali e della potestà di organizzazione degli enti locali e degli uffici si è, inoltre, introdotto uno strumento di cooperazione tra istituzioni attraverso la stipula di convenzioni.
La necessità di una compiuta rivisitazione della disciplina in materia di sicurezza degli uffici giudiziari, superando la frammentarietà della normativa vigente e la stratificazione di competenze che la stessa involge, ha comportato l’apertura di tavoli di riflessione mediante l’acquisizione di contributi provenienti dai Capi degli Uffici Distrettuali intesi alla individuazione di modelli, integrati e flessibili, che tenessero conto delle diverse esigenze e caratteristiche degli uffici giudiziari.
La transizione si è svolta senza evidenziare particolari disservizi, nonostante le difficoltà generate dalla situazione di precarietà in cui sono risultati trovarsi molti edifici sedi di uffici giudiziari, privi da tempo di una effettiva attività manutentiva.
Anche sotto il profilo della copertura finanziaria, va sottolineato come le risorse assegnate dalla Legge di bilancio per la copertura dei relativi fabbisogni per l’anno 2016 ammontano ad oltre 210 milioni di Euro.

4. INFORMATIZZAZIONE E DIGITALIZZAZIONE

Il 2014 ha segnato l’avvio dell’obbligatorietà del processo civile telematico.
Il 2015 rappresenta per le tecnologie l’anno del consolidamento dei risultati ottenuti con il processo civile telematico, in cui oltre a progredire con il processo civile telematico si è pensato a rafforzare l’infrastruttura informatica che sorregge l’architettura del PCT, a dotare di adeguate risorse la 

competente direzione anche per una programmazione per i futuri anni della digitalizzazione avanzata del processo civile e penale.
L’informatizzazione della giustizia è infatti ormai da tempo priorità dell’amministrazione della giustizia, nell’ottica di un incremento di efficienza, congiunto al risparmio di spesa e all’ottimizzazione delle risorse.
Dopo l’entrata in vigore del processo civile telematico “obbligatorio” per le cause civili ordinarie iscritte avanti ai Tribunali, nel corso del 2015 l’obbligatorietà del PCT è stata quindi estesa ai procedimenti esecutivi fin dalla loro fase introduttiva, nonché, a partire dal 30 giugno 2015, ai processi celebrati avanti alle Corti d’appello.
Dal 30 giugno 2015 è stata poi introdotta la facoltà, presso tutti i Tribunali italiani, di depositare anche gli atti introduttivi dei processi di primo grado in via telematica, con l’importante conseguenza che, allo stato attuale, abbiamo un processo di primo grado che, potenzialmente, è telematico in tutte le sue fasi, nessuna esclusa, in tutta Italia.
Un risultato questo che colloca la giustizia italiana all’avanguardia in Europa, sforzo peraltro riconosciuto dal rapporto Doing Business 2016.
Un altro obiettivo che si intende perseguire è quello di consentire al cittadino di partecipare alle aste bandite nell’ambito delle procedure esecutive e concorsuali in via esclusivamente telematica.
La risposta all’introduzione generalizzata del PCT è stata positiva da parte di tutti gli operatori della giustizia: giudici, avvocati e personale di cancelleria, con i quali nel corso dell’anno è proseguita l’interlocuzione avviata sin dalla nascita del PCT.
Ciò è confermato dai dati sui depositi telematici.

• •Nel solo mese di dicembre 2015 sono stati eseguiti oltre 614.000 depositi telematici da parte di avvocati e professionisti, con un incremento del 228%, rispetto allo stesso mese del 2014, quando era già in vigore, sia pure parzialmente, l’obbligo di deposito telematico.
• •Grazie alla generalizzazione della facoltà di depositare telematicamente gli atti introduttivi, poi, si è registrato un incremento del 711% nei depositi di tale categoria di atti, essendosi passati dai 10.927 depositi di dicembre 2014 agli 88.587 di dicembre 2015.
  Di grande rilievo la risposta dei magistrati.

Nell’ultimo anno, infatti, essi hanno infatti depositato 3.491.619 atti digitali, rispetto al milione circa registrato nell’anno precedente. Qui il dato è ancor più significativo perché solo una piccola parte di tali depositi (409.279, pari a meno del 12 % del totale) si riferisce ai decreti ingiuntivi, che sono attualmente gli unici provvedimenti necessariamente nativi digitali. Questi numeri dicono che la magistratura ha spontaneamente aderito al processo civile telematico, comprendendone e sfruttandone le potenzialità, anche a prescindere da un obbligo in tal senso.
Il sistema delle comunicazioni telematiche in ambito civile è ormai a pieno regime.
Nell’ultimo anno sono state consegnate oltre 15 milioni di comunicazioni (15.169.628 per l’esattezza), con un risparmio totale stimato in circa 53 milioni di euro se si considerano i costi delle tradizionali comunicazioni cartacee.
Uno sguardo ai primi risultati in termini di velocizzazione nell’emissione dei provvedimenti consente di apprezzare che nei grandi Tribunali, come Roma, Milano e Napoli, i tempi di emissione di un decreto ingiuntivo (provvedimento adottato all’esito dell’unica procedura che, per previsione di legge, è integralmente ed obbligatoriamente telematica) si sono ridotti da un minimo del 20 a un massimo del 48%.
Tali risultati spingono a guardare con fiducia alle prossime evoluzioni in termini di progressiva estensione del PCT a tutti i settori processuali, con la certezza che l’informatica giudiziaria possa costituire valido strumento di velocizzazione dei procedimenti giudiziari nel loro complesso.
Il Processo civile telematico rappresenta, dunque, non solo una fonte di risparmio di spesa, ma un 

motore di cambiamento culturale, e di avvicinamento del cittadino all’amministrazione della giustizia.
A tale proposito basti pensare che attraverso la consultazione di un sito web o con l’utilizzo di un’App per smartphone, qualsiasi cittadino è in grado di consultare in forma anonima e in tempo reale i dati relativi a qualsiasi controversia pendente avanti ai tribunali, alle corti d’appello e alle sedi circondariali dei giudici di pace. Tale è l’utilità di tale strumento che ogni giorno si registrano in media circa 5.000.000 di accessi all’area di consultazione.
Del resto, la maggiore efficienza degli strumenti telematici rispetto a quelli tradizionali è immediatamente riscontrabile anche dai consistenti risparmi di spesa conseguiti attraverso le comunicazioni telematiche. Basti pensare che nell’ultimo anno sono stati consegnate oltre 15 milioni di comunicazioni telematiche, con un risparmio stimato di circa 53 milioni di euro.
Sulla scia dell’obbligatorietà del PCT, nell’ultimo anno è notevolmente cresciuto il numero di pagamenti telematici relativi alle spese di giustizia. Nel 2015 sono stati eseguiti 88.113 pagamenti telematici, di cui 8.987 soltanto nel mese di dicembre 2015 laddove nel dicembre 2014 ne erano stati eseguiti soltanto 4.368, con un incremento, quindi, superiore al 105%, nonostante, al momento, non viga un regime di obbligatorietà della strumento telematico per i pagamenti.
Questi dati inducono a guardare con particolare attenzione alla possibile ulteriore estensione dei pagamenti telematici, in vista di una digitalizzazione a tutto tondo della giustizia civile, dal primo atto del processo di cognizione fino all’acquisto all’asta dei beni nell’ambito del processo esecutivo.
Proprio in questi giorni segnano un importantissimo momento della digitalizzazione avanzata del processo civile. Il 19 gennaio u.s. il Ministro ha infatti firmato il decreto che dispone l’avvio per il 15 febbraio p.v. delle comunicazioni telematiche presso la Corte Suprema di Cassazione per i procedimenti civili.
Con la partenza delle comunicazioni elettroniche in Cassazione si determinerà anche la concreta possibilità di sviluppo dell’interpretazione sulle ricadute normative dell’uso dell’informatizzazione nel processo, con ulteriore crescita giurisprudenziale e culturale, non solo tecnologica, sul tema.
Rilevanti sviluppi si sono avuti anche nel settore penale, che fino a ieri si trovava in una situazione di grave arretratezza.
Dal 15 dicembre 2014, numerose notificazioni a persona diversa dall’imputato devono essere, e di fatto sono eseguite esclusivamente attraverso lo strumento della Posta Elettronica Certificata. Attraverso il sistema c.d. SNT sono state consegnate, nell’ultimo anno, quasi 3.000.000 tra notifiche e comunicazioni (2.949.894 per l’esattezza).
Si tratta di un primo passo verso l’informatizzazione integrale anche del settore penale, che, pur scontando ancora un certo ritardo nei confronti del civile, si avvia ad un rapido potenziamento, anche sulla base della pregressa esperienza.
In quest’ottica si mira a completare al più presto la diffusione dei registri penali telematici (c.d. SICP) su tutto il territorio nazionale.
Telematizzare la giustizia, sia civile che penale, sarebbe, tuttavia cosa assai rischiosa ed anzi certamente dannosa se tale attività non si accompagnasse al potenziamento e al consolidamento delle infrastrutture tecnologiche, con un occhio particolarmente attento agli aspetti concernenti la sicurezza.
È quindi proseguita, durante il 2015, l’ attività di razionalizzazione del patrimonio ICT, nell’ambito della quale sono da ricordare gli interventi riguardanti: la riduzione delle sale server; l’incremento della qualità dei sistemi trasmissivi; l’incremento della disponibilità di servizi di interoperabilità, firma digitale e di cooperazione applicativa con le altre Amministrazioni; la rinnovata contrattazione con i principali fornitori del settore ICT; l’incremento della qualità dei servizi di assistenza applicativa agli utenti; l’accrescimento del ruolo rivestito dai tecnici dell’Amministrazione nella progettazione, nella esecuzione, nel coordinamento e nel monitoraggio delle attività.

5. PERSONALE AMMINISTRATIVO

Nella consapevolezza che nessuna riforma normativa possa attuarsi senza adeguate risorse, di uomini e mezzi, sin dall’inizio del mandato governativo uno degli obiettivi prioritari è stato quello di adottare misure tese, da un lato, ad assicurare l’apporto di nuove professionalità, dall’altro, a realizzare interventi in grado di valorizzare ed incentivare il personale in servizio.
Sotto il primo aspetto, la non felice congiuntura economica che ha contrassegnato questi ultimi anni, unita all’assenza di vere politiche per il personale, ha provocato un processo di progressivo invecchiamento del personale amministrativo della giustizia, tanto che i dati di fine 2014 riportavano un quadro desolante: il personale in forza all’amministrazione contava 35.625 unità su una dotazione organica di 43.702, con una scopertura del 18,48 %.
A fine 2015 purtroppo la scopertura di organico presenta ancora un dato di crescita, ammontando a 34.656 unità, con una carenza di 9.046 unità, pari al 20,7 %, che scende al 19,9 % se si considerano i comandi da altre amministrazioni.
Se poi il dato viene rapportato alle dotazioni organiche del personale stabilite dal nuovo regolamento di organizzazione, complessivamente determinate in 43.326 unità, la scopertura risulta di 8.670 elementi, pari al 20,01%.
Questo perché le azioni avviate per l’assunzione di personale nel 2015 non hanno potuto ancora esplicare totalmente i loro effetti.
Notevole è lo sforzo, anche economico, profuso: circa 267 milioni di euro sono stati stanziati per l’assunzione di personale in mobilità, avviando un percorso che da qui al 2017 arriverà a dare ingresso a più di 4000 unità di personale in un biennio.  
Queste le principali tappe:

• •Con il bando di mobilità volontaria del 27 marzo 2015 si è dato corso all’avvio delle assunzioni per mobilità volontaria per 1031 risorse di personale amministrativo che prenderanno servizio prossimamente, di cui 450 unità hanno già preso servizio presso gli uffici giudiziari.
• •Con il decreto-legge 27 giugno 2015, n. 83 – convertito, con modificazioni, con legge 6 agosto 2015, n. 132 – sono state introdotte disposizioni specificatamente rivolte ad agevolare la ricollocazione del personale delle province e delle città metropolitane negli organici del Ministero della Giustizia per 2000 persone nel biennio 2015-2017.
• •Con la legge di stabilità 2016 sono state reperite ulteriori risorse per l’assunzione di 1000 persone in mobilità provinciale volontaria.
• •Alcune assunzioni si sono avute con altre modalità nel corso del 2015 (scorrimento da altre graduatorie).

Nel 2015 si sono quindi seriamente avviate le politiche assunzionali e sono già 593 le unità di personale che sono state assunte nel corso del solo anno 2015 ed altre unità potranno assumersi nei prossimi anni grazie alle procedure di mobilità.
Sotto il secondo aspetto, grande attenzione è stata riservata nell’ambito delle politiche per il personale al riconoscimento delle competenze maturate ed alla valorizzazione delle professionalità, soprattutto con riferimento alle procedure di riqualificazione del personale, che ormai da troppi anni erano attese dal personale amministrativo del Ministero della giustizia.
Con il decreto decreto-legge 83/2015 infatti è stata avviata la riqualificazione per le figure professionali dei cancellieri e funzionari UNEP.
Ulteriore risultato che si è registrato nell’anno passato è la sottoscrizione dell’accordo FUA, con il quale sono state finalmente redistribuite complessivamente 90.496.445 milioni di euro, relativi agli anni 2013,2014 e 2015, ma ancor più si è ipotizzare un sistema graduale dell’introduzione dei meccanismi premiali.
L’obiettivo per il 2016 è di sfruttare adeguatamente le possibilità aperte dal regolamento di organizzazione, che impongono una revisione complessiva delle piante organiche del Ministero, così da consentire l’avvio anche di un percorso di ripensamento e revisione dell’intero ordinamento professionale, per adeguarlo alle mutate esigenze dell’amministrazione ed alle innovazioni tecnologiche ed organizzative che si stanno conducendo.

 (*) La relazione è curata direttamente dall’Ufficio di Gabinetto del Ministro e costituisce una sintesi della più ampia relazione delle articolazioni unita ad alcune ulteriori valutazioni sulle principali attività poste in essere.