Il messaggio, che le istituzioni europee stanno approntando per il sessantennio del Trattato di Roma, disegnerà un’unione a “più velocità”. La lettura ottimistica è che questo disegno costituisca lo strumento necessario per riavviare il cantiere della progressiva unificazione economica e fiscale, una volta eletto un presidente europeista in Francia e formato un governo di grande coalizione in Germania. La lettura pessimistica è che le varie velocità approfondiscano le gerarchie fra gli stati membri dell’Unione europea (UE), portando all’emarginazione di quelli più fragili. Se trovasse attuazione, tale lettura pessimistica avrebbe almeno due effetti. Innanzitutto, vanificherebbe quel riavvicinamento dei paesi della ‘nuova’ Europa alla Germania e alle istituzioni della UE che – al di là di quanto accaduto nell’ultimo Consiglio europeo – è stimolato dalle minacce protezionistiche di Trump e dal connesso indebolimento del modello statunitense come alternativa a quello europeo. In secondo luogo, l’emarginazione di una parte degli stati membri coinvolgerebbe anche l’Italia e rafforzerebbe le tendenze centrifughe aperte dalla Brexit.
Se la UE a “più velocità” può assumere configurazioni divergenti, è bene individuare le condizioni che aumentano le probabilità del verificarsi della lettura ottimistica senza l’emarginazione di una parte degli attuali stati membri. Al riguardo, due condizioni appaiono essenziali: (i) l’appartenenza alla UE si deve basare su un minimo fattore comune che abbia un adeguato potere di coesione, ma che non contrasti con gli interessi degli stati membri; (ii) il soddisfacimento di questo fattore comune deve facilitare l’eventuale adozione della velocità massima.
In un’ottica economica, la prima condizione è iscritta nel codice genetico della UE: la costruzione di un mercato unico ben funzionante. Il mercato unico europeo si fonda sulle libertà di movimento dei beni, dei servizi, dei capitali e delle persone. Il rispetto di tali libertà richiede la condivisione di norme e regole che evolvono con i problemi concreti e che sono fissate dalle istituzioni europee, recepite dai singoli paesi e attuate mediante una cooperazione fra attori europei e nazionali. Pertanto il minimo fattore comune, che sostanzia l’appartenenza ‘economica’ di ciascun paese alla UE, è dato dalla piena integrazione di questo stesso paese nel mercato unico definito come un insieme di rapporti di scambio e di rapporti istituzionali in evoluzione. Oggi il mercato unico europeo è lungi dall’essere completato. In vari settori dei servizi permangono, nella sostanza, barriere nazionali che ostacolano le aggregazioni e la piena concorrenza fra produttori di stati membri diversi. Inoltre, la difficoltà di demandare alle istituzioni europee la gestione dei flussi migratori ai confini esterni della UE crea tensioni nell’allocazione dei migranti fra paesi della UE. Nonostante ciò, tutti gli stati membri della UE traggono evidenti vantaggi dal mercato unico.
E’ stato sostenuto dai padri fondatori e ribadito di recente dai Presidenti delle istituzioni europee (Parlamento, Consiglio della UE, Consiglio dei capi di stato o di governo, Commissione e Banca centrale) che l’Europa è gradualmente destinata a sfociare in un’unione politica. Al di là della forma specifica che assumerà, tale futura unione fissa l’obiettivo più ambizioso perseguibile dall’Unione economica e monetaria europea (UEM): la piena integrazione fra gli stati membri. Nel progredire alla massima velocità verso questo approdo, l’evoluzione istituzionale dell’euro-area non deve però portare all’espulsione di alcun paese. D’altro canto, l’appartenenza al mercato unico è un fattore necessario (anche se non sufficiente) per entrare nella UEM; e, come richiesto dalla precedente condizione (ii), l’adozione della velocità massima è oggi facilitata in quanto tutti i membri della UE, che non abbiano richiesto una deroga iniziale (come è stato il caso di UK e Danimarca) e che rispettino con continuità determinati parametri economici, sono tenuti a confluire nella UEM. In una UE a “più velocità”, la condizione (ii) sarebbe meglio soddisfatta se la confluenza nella UEM da parte dei paesi UE conformi ai parametri diventasse discrezionale.
Si è così arrivati a definire una velocità minima e una velocità massima nell’ambito della UE: la prima impone il requisito della piena appartenenza degli stati membri a un mercato unico in evoluzione, la seconda ha il fine dell’unione politica. All’interno dei due estremi, le combinazioni in grado di conformarsi al disegno di una UE a “più velocità” sono innumerevoli; esse sono, tuttavia, sottoposte a un duplice vincolo. Primo: l’adozione di velocità diverse fra gruppi di paesi della UE non può spingere alcuno stato membro ad adottare una velocità inferiore a quella minima o una velocità che lo allontani dalla possibilità di aderire alla UEM. Secondo: l’adozione di velocità diverse fra gruppi di paesi dell’euro-area non può spingere uno di tali paesi ad adottare una velocità che lo allontani dalla piena integrazione con gli altri membri della UEM. Questo secondo vincolo ha una rilevante implicazione: le velocità differenziate non sono applicabili all’euro-area.
* da Repubblica del 22/03/2017
