Il fenomeno delle segnalazioni di illeciti (whistleblowing, secondo un’ affermata terminologia anglosassone), disciplinato dall’art 54-bis del D.Lgs. n. 165/2001, così come modificato dalla legge n. 179/2017, registra nei primi cinque mesi del 2018, stando ai dati ANAC, un incremento del 100% rispetto al 2017, con una media superiore a due segnalazioni giornaliere. Il settore interessato è soprattutto quello pubblico (90% dei casi), con picchi riferiti all’Agenzia delle Entrate, alla soc. Leonardo, alla Consip. Più in particolare, le segnalazioni sono state pari a 334 nel periodo da gennaio a maggio 2018 e 364 nel 2017, già in aumento rispetto agli anni 2016 e 2015.
La dimensione quantitativa e qualitativa di tali dati ha rafforzato l’esigenza di dare maggiore certezza alle tutela anche mediante una puntuale procedura concernente l’azione punitiva a carico del datore di lavoro, autore di condotte discriminatorie incidenti sul rapporto di lavoro e le sue condizioni, quali licenziamenti, trasferimenti, demansionamento.
E’ intervenuta al riguardo l’ANAC con apposita Delibera n. 1033 del 30 ottobre 2018, pubblicata sulla G.U. n. 269 del 19 novembre 2018 avente decorrenza dal 4 dicembre 2018, contenente esattamente il “Regolamento sull’esercizio del potere disciplinare in materia di tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell’ambito di un rapporto di lavoro di cui all’art. 54-bis del decreto legislativo n. 165/2001(cd. Whistleblowing)”
Per l’inquadramento complessivo dell’azione di tutela, a partire dalla legge 30/11/2017 n. 179, modificativa delle precedenti disposizioni, si rinvia alla Newsletter di Nuovi Lavori n. 209 del 6.2.2018, che tratta, tra l’altro, dei destinatari delle segnalazioni delle condotte lesive, della nullità degli atti ritorsivi con la previsione della reintegrazione in caso di licenziamento, della misura delle sanzioni, dell’anonimità del segnalante, della mancata garanzia delle tutele in caso di condanna del segnalante.
Regolamento in vigore dal 4 dicembre 2018
Premesso che esso espressamente, a norma dell’art. 2, disciplina il procedimento per l’irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie di cui all’art 54-bis, comma 6 del D. Lgs. N. 165 del 2001, come sostituito dall’art. 1 della legge n. 179 del 2017, sanzioni applicate dall’ANAC nelle ipotesi e misure già riportate nella citata Newsletter, viene stabilito prima di tutto che l’esercizio dell’azione sanzionatoria può avvenire d’ufficio nell’ambito dell’attività di vigilanza, su comunicazione per violazione art. 54-bis già citato fatta dall’interessato o dalle Organizzazioni sindacali ovvero su segnalazione da parte dei soggetti tutelati(dipendenti pubblici, dipendenti di un Ente privato sottoposto a controllo pubblico, dipendenti di un Ente pubblico economico, dipendenti e collaboratori delle imprese fornitrici di servizi o realizzatrici di opere a favore della P.A.).
Le comunicazioni e le segnalazioni vanno presentate su apposito modulo ricavabile dalla piattaforma informatica dell’ANAC, con garanzia della riservatezza (non è esercitabile neanche il diritto di accesso) e l’uso di strumenti di crittografia.
E’ da precisare che l’art. 54-bis del D.Lgs. n.165 del 2001, sostituito dall’art. 1 della legge n.179 del 2017, prevede che gli illeciti possono essere denunciati all’autorità giudiziaria ordinaria o a quella contabile.
Continuando l’esame del Regolamento, altri passaggi salienti sono:
–l’ordine di prioritàdelle comunicazioni e delle segnalazioni, articolato nei tre casi di cui all’art. 54-bis più volte citato:
-adozione di misure discriminatorie, per le quali rilevano la gravità delle ritorsioni, l’eventuale danno alla salute e il reiterato comportamento discriminatorio o più comportamenti discriminatori, nonché la partecipazione di più soggetti alla loro adozione;
-assenza di procedure per l’inoltro e la gestione delle segnalazioni, nonché ricorso a procedure non conformi alle linee guida ANAC, con irregolarità negli strumenti di crittografia della documentazione;
– mancata verifica e analisi delle segnalazioni ricevute, con riguardo alla gravità delle irregolarità segnalate al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, all’arco temporale dell’inerzia, alla quantità degli illeciti segnalati.
-i provvedimenti conclusividel procedimento, consistenti nell’archiviazione, qualora venga riscontrata l’assenza dei presupposti di fatto o di diritto per l’adozione della sanzione, ovvero nell’irrogazione della sanzione stessa, attenendosi ai criteri prestabiliti, che tengono conto della quantificazione tra un minimo e un massimo edittale in relazione alla dimensione dell’amministrazione o dell’ente interessato, nonchè ai criteri generali di cui alla legge n. 689 del 1981(gravità della violazione, opera svolta dall’agente per l’eliminazione o l’attenuazione delle conseguenze della violazione, personalità dello stesso e sue condizioni economiche).
Il procedimento sanzionatorio passa naturalmente per le fasi:
-dell’avvio, che prevede la contestazione degli addebiti ai destinatari del provvedimento finale, con l’indicazione del responsabile, delle norme violate e delle sanzioni comminabili; la facoltà di presentare eventuali controdeduzioni anche documentali e la richiesta di audizione presso l’ufficio o da parte del Consiglio dell’Autorità; l’indicazione del termine di conclusione del procedimento(di norma 90 giorni, prorogabile, decorrente dall’acquisizione della notizia della violazione).Al responsabile del procedimento è fatto altresì carico di informare dell’inizio del procedimento sanzionatorio gli autori delle segnalazioni o delle comunicazioni.
-dell’istruttoria, consistente nell’esame degli atti, chiedendo, ove necessario, ulteriori informazioni e chiarimenti, atti e documenti, eventualmente avvalendosi dell’ufficio ispettivo, della Guardia di finanza, dell’Ispettorato presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri; il responsabile potrà esercitare l’audizione dei soggetti autori della segnalazione o della comunicazione, anche su loro richiesta. Dall’altra parte, i soggetti interessati esercitano il diritto di difesa, mediante la presentazione di controdeduzioni entro 30 giorni, accesso agli atti (con esclusione delle segnalazioni o comunicazioni), audizione da richiedere entro 10 giorni dalla data di ricezione della comunicazione di avvio del procedimento.
-della conclusione del procedimento; la fase è assistita anch’essa da significative garanzie: comunicazione all’interessato entro 180 giorni dalla data dell’avvio della proposta al Consiglio dell’adozione del provvedimento sanzionatorio, al fine di permettere entro 10 giorni la presentazion di eventuali ulteriori memorie difensive o di chiedere l’audizione al Consiglio su fatti e circostanze sopravvenuti. Il provvedimento sanzionatorio, da notificare al responsabile della violazione, è adottato dal Consiglio, se ne ricorrono le condizioni, con circostanziata motivazione e indicazione del termine entro il quale proporre eventuale ricorso. Anche il provvedimento di archiviazione adottabile quando mancano i presupposti di fatto o di diritto deve essere adeguatamente motivato e comunicato ai soggetti destinatari dell’atto finale. E’ stabilito, inoltre, che gli esiti del procedimento vadano, comunque, notificati agli autori della segnalazione o della comunicazione a cura del responsabile del procedimento stesso.
Ancora, viene resa obbligatoria la pubblicità di tutti i provvedimenti sul sito istituzionale dell’Autorità e, a seguito di delibera del Consiglio, anche su quello dell’amministrazione o dell’ente interessati. Lo stesso Consiglio, tuttavia, per ragioni di riservatezza, ha facoltà di disporre la pubblicazione in forma parzialmente anonima o escluderla.
Secondo un’ultima disposizione, infine, nel caso di segnalazione di illeciti, la vigilanza in materia di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, di anticorruzione, di trasparenza e di imparzialità dei funzionari pubblici è affidata all’ufficio che svolge l’attività istruttoria, non escludendo la collaborazione degli uffici normalmente preposti.
Per quanto riguarda il quadro delle tutele attinenti al settore privato, toccato anch’esso dalle modifiche introdotte all’art. 6 del D. Lgs. N. 231 del 2001 dalla legge n. 179 del 2017, che ha inteso accrescere le predette tutele a favore del “whistleblower”, si rinvia ancora una volta alla già citata Newsletter N.L. n. 209/2018. E’ da osservare nel merito che, con riferimento al settore di cui trattasi, risulta sottolineata da più parti una deprecabile attenuazione delle garanzie, in assenza, peraltro, di specifiche sanzioni amministrative applicabili a fronte degli atti di discriminazione o ritorsivi. La carenza si rivela totale nel settore creditizio e finanziario, per il quale ritarda l’istituzione di specifiche misure di segnalazione, mentre sussiste la sola previsione della segnalazione alla Banca d’Italia e alla Consob. E’ auspicabile che la definizione tuttora incorso della legislazione europea in materia possa costituire occasione per la costruzione di un sistema di “whistleblowing” più efficace.
