IL MEZZOGIORNO NELLA NUOVA GEOGRAFIA EUROPEA DELLE DISUGUAGLIANZE.
Le politiche nazionali di fronte al «doppio divario».
Un ventennio di declino iniziato con gli anni Novanta, sette anni di recessione senza soluzione di continuità, la fine della ripresa e, oggi, lo spettro di una nuova recessione, lasciano la politica economica nazionale di fronte a un nodo di fondo non sciolto. Quale ruolo ritagliarsi, di fronte a dinamiche di mercato avverse alla diffusione territoriale dei processi di sviluppo e nel sentiero stretto dei vincoli europei, per invertire il trend che vede l’economia e la società italiane subire le conseguenze più che cogliere le opportunità dei cambiamenti strutturali intervenuti con il nuovo secolo.
Questi mutamenti hanno riguardato la rivoluzione digitale e la diffusione delle nuove tecnologie, l’integrazione esasperata dei mercati a livello globale, la crescente importanza di conoscenze e competenze, la frammentazione geografica delle produzioni e l’affermarsi del modello produttivo delle catene globali del valore, l’esposizione crescente delle economie locali più deboli tanto alle turbolenze dei mercati globali, quanto alle opportunità offerte dall’integrazione con le aree forti. Si è trattato di un complesso sistema di dinamiche di mercato che hanno favorito la concentrazione geografica dei processi di sviluppo.
In Europa, i processi di agglomerazione tendono a prevalere su quelli della diffusione delle opportunità di crescita economica e sviluppo sociale. Lo «sgocciolamento» territoriale sembra interessare solo le aree in ritardo di sviluppo che riescono ad agganciarsi a quelle forti del core, in prevalenza quelle dei nuovi Stati membri dell’Est, in virtù di legami commerciali più forti, di processi di integrazione tra imprese più strutturati. Le periferie europee del Sud Europa, viceversa, pur nelle loro diversità, sembrano condividere il tratto comune di un’integrazione più problematica con le vere locomotive dell’Europa centro-settentrionale, non riuscendo perciò a trarne pieno beneficio, mostrando dinamiche economiche sfavorevoli, ricadute sociali, dinamiche demografiche avverse.
Ben prima della grande crisi, le politiche europee, ordinarie e di coesione territoriale, hanno solo incrociato passivamente le dinamiche di crescente concentrazione di investimenti, attività produttive e risorse umane qualificate nelle aree forti del Continente. Nel frattempo con l’allargamento a Est dell’Unione europea venivano offerte nuove e crescenti opportunità ai nuovi Stati membri e, in parallelo, si indeboliva progressivamente l’opzione geopolitica mediterranea dell’Unione. Ma la crisi ha solo svelato tutti i limiti di un modello di politica economica già scritti nelle fondamenta di un progetto di unificazione europea incapace, per le sue carenze iniziali, di conseguire le promesse originarie di prosperità diffusa. Limiti già scritti – e ormai riconosciuti in misura crescente anche da tanti osservatori qualificati che allora ne riconoscevano solo i meriti – nei pilastri sui quali si reggeva il modello europeo delle origini: la priorità assegnata alle riforme strutturali quali strumento per innalzare la competitività delle aree in ritardo di sviluppo da giocarsi sul campo delle svalutazioni interne; la mancanza di coordinamento tra politica fiscale e monetaria; una politica monetaria unica con l’obiettivo esclusivo di garantire la stabilità dei prezzi; la scelta della moneta unica senza unione fiscale; il coordinamento sovranazionale delle politiche fiscali nazionali improntato al contenimento della spesa sotto i precetti della cosiddetta austerità espansiva.
Con il risultato di traghettare l’Unione europea verso la deflagrazione della crisi meno attesa e più drammatica dalla grande depressione degli anni Trenta senza strumenti adeguati a contrastare l’aumento delle disuguaglianze, tra territori e tra individui, capace solo di assistere passivamente al nascere di una nuova e più frastagliata geografia delle opportunità in Europa. La distribuzione diseguale dei benefici connessi all’integrazione europea, senza il supporto di politiche economiche adeguate, convive con l’evidenza di un processo selettivo di diffusione della crescita economica e dello sviluppo sociale tra aree più sviluppate e regioni deboli; e persistono rilevanti divari di competitività tra sistemi produttivi nazionali e tra diverse regioni europee. Il fatto relativamente «nuovo» con il quale va aggiornata la geografia economica e sociale dell’Europa, poi, sta nelle crescenti dinamiche divergenti interne al suo core e alla sua periferia. Così la geografia, tradizionalmente letta con le categorie del centro e della periferia, è andata via via complicandosi, per effetto di una divaricazione tra «locomotive» a diversa velocità e tra nuovi Stati membri dell’Est e aree deboli dell’Europa mediterranea. Entrambe le dinamiche hanno visto l’Italia dal lato dei perdenti, con responsabilità delle politiche nazionali che diventano sempre più evidenti con il passare degli anni. Nell’ultimo ventennio, la politica economica nazionale ha disinvestito dal Mezzogiorno, ha svilito anziché valorizzare le sue interdipendenze con il Centro-Nord, con la conseguenza di determinare l’indebolimento del mercato interno dei settori produttivi delle aree più forti del Paese. Abbiamo assistito (è proprio il caso di dirlo perché le voci critiche a riguardo sono state ben poche) a un progressivo disimpegno della leva nazionale delle politiche di riequilibrio territoriale con conseguenze negative per l’intero Paese. Come si è verificato – per rimanere agli anni più recenti post-austerità – con la preferenza accordata ai trasferimenti anziché agli investimenti pubblici; una scelta che ha impedito di utilizzare i margini di manovra più ampi che si andavano aprendo nelle rigide regole della disciplina fiscale europea per perseguire gli obiettivi (complementari) della crescita nazionale e della riduzione dei divari interni.
È nei confini allargati di questa Europa sempre più diseguale e complessa, avendo ben chiari i vincoli esterni (insieme alle opportunità) derivanti dalla partecipazione all’Unione europea e le lezioni apprese dalle carenze delle politiche pubbliche nazionali, che va calata la riflessione corrente sul ritardo italiano, non solo meridionale. Un ritardo della società e dell’economia nazionali che ormai va letto come «doppio divario». Il Nord e Sud del Paese sono bloccati nel panorama europeo, perciò l’Italia, tutta intera, si allontana dall’Europa. Mentre i nostri divari interni non accennano a diminuire.
Il Mezzogiorno e l’Italia nell’Europa diseguale
Il progetto europeo non ha mantenuto le sue ambiziose promesse di uno sviluppo armonioso ed equilibrato, di elevati livelli di occupazione e protezione sociale, di un elevato grado di convergenza e di solidarietà tra gli Stati membri. Il processo europeo di integrazione si è alimentato nella convinzione che non fosse necessario prevedere diversi modelli di sviluppo tra le regioni più ricche e quelle più arretrate, e che non fosse necessario assegnare alla politica fiscale comune la funzione attiva di stabilizzazione nell’Unione. Per lungo tempo è parso sufficiente organizzare una buona politica di coesione per contenere le dinamiche della divergenza che, da sempre, interessano le aree più arretrate del vecchio Continente. Tuttavia, a partire dalla fine degli anni Settanta, i processi di globalizzazione, di innovazione tecnologica e di terziarizzazione dell’economia, hanno prodotto la cosiddetta «grande inversione». Quest’inversione ha generato nelle regioni rurali, nelle piccole e medie aree urbane e nelle aree di «vecchia industrializzazione» importanti perdite di posti di lavoro, una riduzione significativa della forza lavoro e una diminuzione del reddito pro capite. Per converso, le grandi aree urbane sono state capaci di attrarre capitali e risorse umane high-skilled tali da determinare un complessivo aumento del reddito pro capite e la creazione di posti di lavoro, soprattutto nel terziario avanzato ad alta specializzazione. Tali dinamiche di concentrazione intorno alle regioni europee del Centro hanno dimostrato di non essere in grado di avviare processi di convergenza «automatici» attraverso gli effetti di spill-over, generando, al contrario, effetti di divergenza economica.
Soffermandoci sulle dinamiche relative al nuovo secolo, i dati rivelano: il pronunciato processo di convergenza sperimentato dall’Europa dell’Est, l’allontanamento dei paesi dell’Europa del Sud, Italia inclusa, dai livelli medi di tenore di vita europei; la crescita tendenziale del reddito pro capite nell’Europa del Nord; e la tenuta del dato relativo alle economie dell’Europa centrale, Germania inclusa.
Questi dati forniscono la fotografia «aggregata» dei divari di sviluppo economico documentati nella loro più fine articolazione regionale nelle edizioni recenti del Rapporto SVIMEZ, con particolare riferimento al ritardo italiano nel panorama europeo, e a quello meridionale nei confronti delle altre aree europee in ritardo di sviluppo. Divari crescenti che non si limitano al dato del PIL pro capite, misura notoriamente non esaustiva di benessere, estendendosi ai differenziali regionali di sviluppo sociale, alle condizioni di vita delle famiglie, e a quelli di competitività delle imprese. Tutti fatti anch’essi documentati in questi anni dalla SVIMEZ senza voler stabilire un nesso causale «robusto» tra collocamento europeo della nostra economia e stagnazione italiana, ma per segnalare la necessità di uscire dallo steccato dei confini nazionali per misurare i divari del Sud e, al tempo stesso, avere una visione più realistica della velocità di marcia della nostra «locomotiva» interna. Perché la lettura attenta delle principali performance economiche delle regioni del Centro-Nord misurate in termini relativi nello scenario europeo, più che i divari interni italiani, esalta il ritardo italiano in Europa. È il sistema Paese, tutto insieme, che non è in grado di tenere il passo con le regioni europee più dinamiche.
Fatta 100 la media europea, tra il 2006 ed il 2017, tutte le regioni italiane, nessuna esclusa, hanno registrato un calo del PIL per abitante.
Quale ruolo «possibile» per le politiche?
È necessario un cambio di prospettiva nella lettura della stagnazione italiana e del ritardo del Mezzogiorno. Bisogna, come la SVIMEZ invita a fare ormai da qualche anno, adottare una prospettiva più ampia dei confini nazionali. Innanzitutto, per misurare la reale dimensione dell’allontanamento del nostro Sud dagli altri Sud d’Europa. E, in secondo luogo, per acquisire consapevolezza che il nostro Nord non è più tra le locomotive trainanti del Continente. Una parte del Centro-Nord italiano rappresenta, di fatto, la periferia degli agglomerati dell’Europa centrosettentrionale che marciano a ritmi più sostenuti, ospitano produzioni manifatturiere fortemente specializzate e integrate col terziario avanzato; presentano un maggiore grado di finanziarizzazione; beneficiano di centri di ricerca e innovazione all’avanguardia; vantano sistemi di istruzione universitaria di livello internazionale. A ciascuno il suo Nord: le nostre regioni settentrionali si presentano agli occhi dell’Europa come il Sud di aree più sviluppate come quella di Parigi, Londra, della Rhine-Ruhr o del Randstad Holland.
Il ritardo meridionale va misurato nella cornice europea: l’economia meridionale si trova a competere, soprattutto dopo l’allargamento a Est dell’UE, con economie arretrate in forte crescita ed elevate potenzialità competitive. È rispetto a queste economie, alle altre regioni europee che beneficiano della politica di coesione europea, che il Sud ha perso terreno a causa dello svantaggio strutturale connesso alla sua appartenenza a un’economia nazionale dove vige un carico fiscale elevatissimo rispetto a quello praticato nei paesi dell’Est Europa. L’accumulazione del ritardo del Mezzogiorno si associa alla concorrenza del dumping fiscale dei nuovi Stati membri. Le differenze nei livelli di tassazione del lavoro e del reddito di impresa tra paesi membri, anche queste documentate nelle recenti edizioni del Rapporto SVIMEZ, vengono evidenziate con continuità dai dati Eurostat, e rappresentano un fattore decisivo nel determinare la capacità di offrire un ambiente attrattivo per le attività produttive più mobili del Continente.
Più in generale, le asimmetrie nei regimi fiscali, nel costo del lavoro, nei sistemi giuridici e in molti altri fattori determinano importanti differenziali regionali di competitività che pongono le regioni dell’area mediterranea, soprattutto il Sud-Italia, in una condizione di «svantaggio strutturale». Su questa premessa occorre basare le linee di intervento future. La discussione intorno alle determinanti del ritardo del Sud o dell’inefficacia delle politiche regionali ne risulterebbe arricchita e si eviterebbe di assumere, semplicisticamente, che lo sviluppo del Sud dipende solo da variabili specifiche, interne al Mezzogiorno stesso, e che l’efficacia delle politiche per il Sud dipende solo dai fattori locali, in primis la qualità delle classi dirigenti locali.
Serve un ritorno a una visione «unitaria» della stagnazione italiana, smarcandosi dalla lettura dell’aumento delle disuguaglianze nel nostro Paese esclusivamente legata al confine immutabile tra Nord e Sud del Paese. Questa lettura va «complicata» per recepire i mutamenti che in questi anni sono intervenuti: il Sud ha accentuato le sue differenziazioni interne, come è avvenuto nel Nord del Paese; la crisi ha fatto risalire lungo lo stivale il confine Nord-Sud; anche le regioni del Nord produttivo perdono posizioni nelle graduatorie delle regioni europee di sviluppo economico, sociale e di competitività; Nord e Sud sono accomunati dall’aumento delle disuguaglianze tra aree urbane e aree interne; nell’Italia intera le periferie dei grandi centri urbani sono attraversate dalle stesse emergenze sociali. Per tutto ciò la questione della coesione territoriale va collocata in quella più ampia, nazionale, della crescita e della coesione sociale, e le risposte non possono che basarsi su una visione unitaria del Paese.
Al centro dell’azione delle politiche va posta la valorizzazione delle complesse complementarietà che legano il sistema produttivo e sociale di Sud e Nord Italia, leggendo i rapporti tra le due aree con la lente di un’interdipendenza mutuamente benefica da riattivare con il supporto delle politiche. Economia e società del Mezzogiorno non sono realtà sganciate dall’Italia. Nord e Sud Italia sono legati da una fitta rete di rapporti commerciali, produttivi e finanziari che generano condizionamenti reciproci, determinando andamenti fortemente correlati delle rispettive economie. Inevitabilmente i risultati economici e il progresso sociale di ciascuna di esse dipendono dal destino dell’altra. Perciò l’obiettivo della chiusura del divario Nord-Sud non può essere disgiunto da un disegno nazionale di rilancio della crescita. Intorno a un obiettivo prioritario: riattivare gli investimenti pubblici nel Mezzogiorno, prioritariamente nei settori delle infrastrutture sociali, ambientali e, in generale, per migliorare l’accesso ai diritti di cittadinanza. L’unica via «possibile» per il recupero del ritardo accumulato dall’Italia in Europa è tenere insieme le due parti del Paese in una strategia di crescita comune, archiviando la stagione delle soluzioni «per parti» per il Nord produttivo e il Sud assistito. Esistono importanti aree di disagio sociale anche al Nord, come esiste un sistema produttivo reattivo al Sud. Riattivare gli investimenti pubblici al Sud è il modo più produttivo, per l’economia e la società italiane, di valorizzare le interdipendenze tra le due aree del Paese. Vuol dire mettere il Mezzogiorno nelle condizioni di rafforzare il suo contributo alla crescita nazionale, nel breve periodo, contribuendo all’attivazione della domanda interna, a beneficio anche delle aree più forti del Paese.
Se rivolti al rafforzamento delle infrastrutture e dei servizi sociali, inoltre, gli investimenti pubblici riescono a realizzare, al tempo stesso, finalità redistributive, facilitando l’accesso ai diritti di cittadinanza, caratterizzati dai divari territoriali discussi in altre parti di questo Rapporto, e di sostegno allo sviluppo economico. Perché le migliorate possibilità di accesso ai servizi essenziali sortiscono effetti paragonabili a quelli di migliori infrastrutture economiche. La presenza di servizi sociali efficienti contribuisce a migliorare le condizioni esterne per gli investimenti produttivi al pari delle infrastrutture, ad esempio, di trasporto e comunicazione. Infine, invertire il trend calante degli investimenti pubblici al Sud vorrebbe dire iniziare a porre le basi per la risoluzione del noto problema del mancato rispetto del principio di addizionalità che stabilisce che, per assicurare un reale impatto economico, gli stanziamenti dei Fondi strutturali non possono sostituirsi alla spesa pubblica dello Stato membro. Al rispetto di questo principio, storicamente inattuato in Italia, siamo stati chiamati di recente dalle istituzioni europee. È una debolezza che va sanata per restituire alla «normalità» anche le valutazioni delle ricadute economiche della politica di coesione che, solo con un ritorno della spesa per investimenti nazionali su livelli adeguati, potrà essere messa nelle condizioni di funzionare e di essere valutata.
LA QUESTIONE DEMOGRAFICA E I SUOI EFFETTI SUL DUALISMO
La popolazione dell’Italia ha smesso di crescere dal 2015, da quando continua a calare a ritmi crescenti, soprattutto nel Mezzogiorno. L’esaurimento del lungo periodo di transizione si è tradotto, infatti, in una vera e propria trappola demografica nella quale una natalità in declino soccombe a una crescente mortalità. In questo scenario, il sostegno della popolazione nel Centro-Nord è affidato al solo contributo del movimento migratorio che risulta ora, e si stima possa esserlo anche nei prossimi decenni, largamente insufficiente a colmare un saldo naturale sempre più negativo. Le emigrazioni dall’interno e dall’estero hanno finora garantito un dividendo demografico positivo e una solida struttura demografica, condizioni necessarie per un equilibrato e robusto sviluppo economico, alle regioni settentrionali. Nel Mezzogiorno, invece, politiche e misure di intervento persistentemente inadeguate alla dimensione demografica dell’area hanno lasciato a tanti giovani l’unica alternativa di emigrare verso il Nord e l’estero. Una continua sottrazione di forze vitali che ha indebolito la struttura demografica dell’area e compromesso le sorti dei piccoli e medi centri urbani e rurali delle aree interne, non risparmiando del resto quelle metropolitane le cui cinture periurbane costituiscono le fonti principali del deflusso migratorio dal Sud.
Le dinamiche demografiche avverse attraversano tutto il Paese ma si manifestano in maniera più drammatica nel Mezzogiorno
La popolazione attiva del Mezzogiorno si riduce progressivamente in tutto il periodo di previsione. Al contrario, nel Centro-Nord l’azione rigeneratrice delle immigrazioni consentirà di compensare parzialmente il processo di riduzione della popolazione attiva nei prossimi due decenni e una sua stabilizzazione a partire dalla metà degli anni Quaranta di questo secolo. Entro i prossimi 50 anni il Paese si troverà con una popolazione molto più piccola e decisamente invecchiata, in particolare il Mezzogiorno è destinato a un lento e pesante declino demografico.
In questa nuova fase che si annuncia più complessa e più instabile, il Mezzogiorno si trova ad affrontare le sfide con una popolazione invecchiata, un dividendo demografico decisamente negativo e un’economia fragile segnata come il resto del Paese da andamenti della produttività decisamente regressivi. Diversamente dal dopoguerra il Mezzogiorno in questa fase di ripresa dalla recessione e di cambiamenti profondi di scenario economico e geopolitico mondiale, si trova a gestire i problemi legati al persistente ritardo di sviluppo senza gli stimoli che potrebbero provenire da una popolazione giovane e dinamica come fu dopo il 1946. Infatti, in assenza di misure forti di politica economica e sociale in presenza di un quadro demografico ormai decisamente compromesso, il sistema economico e la società meridionale rimarranno su un sentiero insostenibile.
In tutti gli scenari previsti nel Rapporto, il Pil italiano, ipotizzando una invarianza del tasso di produttività, diminuirebbe nei prossimi 47 anni a livello nazionale da un minimo del 13% ad un massimo del 44,8%, cali di intensità differenti interesserebbero il Nord e il Sud del Paese, si ridurrebbero così le risorse per finanziare una spesa pubblica in aumento per il maggior numero di pensioni e per l’assistenza sociale e sanitaria.
Nello scenario di base, costruito applicando la dinamica prevista per la popolazione attiva al livello del pil raggiunto nel 2018, ovvero in costanza del tasso di occupazione maschile e femminile nelle classi di età comprese tra i 15 e il 64 anni e di invarianza della produttività, nel 2065 il Pil nazionale si ridurrebbe del 23,6%; nel Mezzogiorno, anche in ragione della più veloce riduzione della popolazione attiva, il Pil calerebbe del -38,3 %, due volte e mezza più che nel Centro-Nord: 15,6%.
In una società che invecchia rapidamente e vede allungarsi sempre più le aspettative di vita degli anziani, appare quanto meno auspicabile un allungamento della vita attiva. Un’esigenza apparentemente ovvia che trova un fondamento nella riduzione della popolazione attiva e nell’impiego del tempo di una popolazione vecchia ma ancora in condizioni di esprimere soddisfacenti livelli di capacità lavorativa. Un allungamento della vita lavorativa è necessario anche a mantenere in equilibrio i conti di un sistema previdenziale che rischierebbe un serio e duraturo squilibrio finanziario con effetti disastrosi sulla tenuta del tessuto sociale. Una necessità questa che appare ai nostri giorni, visto l’orientamento generale ad un anticipo, del tutto immotivato, del ritiro dalla vita attiva, poco più che una provocazione.
Il contrasto alla riduzione della popolazione attiva può venire soprattutto da politiche finalizzate ad accrescere la partecipazione al mercato del lavoro accompagnate da misure di sostegno alla domanda di lavoro espressa dal mondo produttivo. La questione del lavoro conserva una sua forte centralità, una valenza non solo strettamente economica ma fondamentale per l’integrazione sociale e la valorizzazione dei singoli. L’aumento del tasso di occupazione rappresenta l’unica misura in grado di ridurre significativamente gli effetti negativi sull’economia del Mezzogiorno della prevista dinamica demografica. L’effetto dirompente riguarderebbe in particolare la componente femminile, vero e proprio serbatoio di forza lavoro. L’innalzamento del tasso di occupazione al target europeo (60%), costituirebbe quasi un raddoppio dell’attuale livello (32% circa), uno sforzo di non poco conto se si tiene presente che dal 1977 il tasso è aumentato di soli 6 punti percentuali. Ma è una sfida che non deve in nessun caso essere lasciata cadere. Andrebbero messe in campo misure finalizzate a conciliare le esigenze familiari con la crescita della partecipazione al mondo del lavoro. Si determinerebbe così un duplice effetto: aumento del prodotto interno lordo e con la maggiore disponibilità di reddito la ripresa della natalità. Nei paesi più sviluppati la natalità più elevata si riscontra là dove i tassi di attività femminile sono più alti.
Nel Mezzogiorno, trascurato dai flussi migratori e interessato nei prossimi decenni da un continuo calo della popolazione, rappresenta una sorta di imperativo categorico provare, se non ad invertire, almeno a mitigare tale tendenza. Ciò può avvenire indirizzando le politiche verso un deciso inserimento delle donne nel mondo del lavoro e incoraggiare la ripresa della fecondità.
VALORIZZARE LE AUTONOMIE E RIDURRE LE DISUGUAGLIANZE. IL FEDERALISMO POSSIBILE
Per riprendere, oggi, le fila di un dibattito informato e razionale sul regionalismo differenziato è necessario muovere da due considerazioni.
La prima. Le ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia sono previste dall’articolo 116 comma 3 della Costituzione e sono, perciò, legittime. Ma sono parte integrante del Titolo V della Costituzione riformato nel 2001. Le richieste di regionalismo differenziato vanno perciò valutate, nei loro eventuali meriti e limiti, nel contesto di un’attuazione organica, completa, equilibrata, del nuovo Titolo V.
La seconda. La semplificazione che vuole che il confronto continui a svolgersi tra due fronti contrapposti, identificati con un Nord propositivo e un Sud conservativo, va rimossa. A bocciare le richieste di regionalismo differenziato di Veneto, Lombardia ed Emilia Romagna non è stato un fronte del No meridionale. Le critiche sono arrivate da organi nazionali sulla base di argomentazioni che affrontano il merito delle proposte. Il Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri e l’Ufficio Parlamentare di Bilancio hanno bene messo in evidenza, insieme ad un lungo elenco di criticità, l’evidente conflitto tra le richieste di Veneto, Lombardia ed Emilia Romagna e il rispetto dei principi di eguaglianza, perequazione e solidarietà nazionale sanciti dal nuovo Titolo V. Perciò è immotivata la tesi secondo la quale l’opposizione alle richieste di autonomia verrebbe da un fronte del No radicato territorialmente a Sud, nemico dell’efficienza e del cambiamento, scarsamente informato sul merito delle intese e perciò capace solo di avanzare critiche «emotive».
A partire da queste due considerazioni, bisognerebbe chiudere con la stagione delle contrapposizioni territoriali e depurare il confronto dalle scorie rivendicazioniste (provenienti da Nord e da Sud) ormai stratificate nel dibattito pubblico, per riportarlo sui temi «nazionali» della qualità delle politiche di offerta dei servizi pubblici e su quelle necessarie per la ripresa della crescita del Paese.
Se si vuole fare della riflessione sul regionalismo differenziato un’occasione per ripensare il riassetto delle competenze tra centro e periferia della Pubblica Amministrazione nell’interesse del Paese, bisogna concordare su un obiettivo di fondo: le eventuali concessioni di autonomia rafforzata devono essere motivate dall’interesse nazionale, non da quello particolare delle singole regioni richiedenti. Volendosi basare sui fatti e non sulle enunciazioni di principio o, peggio, sulla propaganda, va chiarito che la richiesta di nuove competenze da parte di Veneto, Lombardia ed Emilia Romagna viene così motivata in tutte le versioni note degli schemi di intesa: «L’attribuzione di forme e condizioni particolari di autonomia corrisponde a specificità proprie della Regione richiedente e immediatamente funzionali alla sua crescita e sviluppo». Con questa «scarna affermazione identica per tutte le tre bozze di intesa», per usare le parole dell’Ufficio Parlamentare di Bilancio, «viene liquidata» la giustificazione della richiesta di nuove competenze. Senza nessun riferimento all’interesse nazionale.
Più volte la SVIMEZ ha stigmatizzato l’uso strumentale che si propone del concetto di residuo fiscale, misura della redistribuzione riferibile agli individui, non ai territori. Perciò, dietro la pretesa di contenere i residui fiscali può nascondersi solo l’obiettivo di indebolire la funzione redistributiva dello Stato tra contribuenti, non tra territori. Un obiettivo, questo, che non dovrebbe riguardare la concessione di ulteriori forme di autonomia regionale nella fornitura dei servizi ai cittadini. A ciò si aggiunga che i residui fiscali «regionali» del Nord sono già in diminuzione da un ventennio e che la contabilità dei flussi interregionali di risorse basata sui residui fiscali regionali è estremamente parziale perché omette di considerare altri flussi di risorse private che vanno in direzione opposta, da Sud a Nord.
Quanto alla presunta penalizzazione delle regioni del Nord derivante da una sperequazione territoriale della spesa pubblica a vantaggio del Mezzogiorno, l’unica informazione quantitativa diffusa nell’iter attuativo dell’autonomia per quantificare «quanto spende lo Stato per le competenze da trasferire» riguarda alcuni dati di fonte Ragioneria Generale dello Stato pubblicati sul sito del Dipartimento per gli Affari regionali e le Autonomie a corredo dei testi concordati delle intese del febbraio 2019. Sulla base di questi dati, Emilia-Romagna, Veneto e Lombardia si collocano in coda alla graduatoria delle Regioni italiane per spesa pubblica pro capite. Un’evidenza, questa, che è stata portata a supporto dell’assunto di un eccesso di risorse nelle Regioni del Sud e dunque di un diritto alla restituzione delle Regioni forti del Paese. Ma come è stato documentato dalla SVIMEZ, questi dati forniscono un’informazione parziale dell’effettivo livello di spesa pubblica nelle regioni italiane. Un quadro completo dell’effettiva distribuzione della spesa pubblica dell’operatore pubblico tra Regioni viene fornito dal Sistema dei Conti Pubblici Territoriali (CPT), la fonte ufficiale più completa in materia di spesa pubblica regionalizzata e, di conseguenza, la più adeguata per misurare l’effettiva distribuzione tra Regioni delle risorse pubbliche che finanziano i servizi pubblici. L’utilizzo dei dati di fonte CPT racconta un’altra storia della distribuzione regionale della spesa pubblica. E qui non si vuole rispondere alle rivendicazioni che vengono da Nord con altre rivendicazioni, di segno opposto. Si vuole segnalare la necessità di avviare una discussione razionale e informata a partire da un utilizzo corretto, e non strumentale, delle diverse fonti ufficiali disponibili sulla finanza pubblica territoriale.
Da parte delle regioni richiedenti, non si è fatto nemmeno mistero di voler utilizzare la maggiore autonomia regionale come soluzione alla crisi economica. Un’idea dichiarata in fase di avvio delle richieste, ribadita nella «scarna affermazione identica per tutte le tre bozze di intesa» citata in precedenza. Anche il riferimento al parametro del gettito dei tributi maturati nei territori per la definizione dei fabbisogni standard contenuto nelle pre-intese, successivamente accantonato, risponde alla stessa logica di soluzione «autonoma» alla crisi perché è funzionale all’obiettivo di trattenere maggiori risorse sui territori, per innalzare il livello dei servizi nelle regioni capaci di produrre maggiore gettito, legittimando per via normativa il divario di diritti di cittadinanza già esistente tra i diversi territori del Paese. Legare il finanziamento dei servizi pubblici al gettito maturato nei territori poteva essere presa in considerazione da un governo nazionale come una soluzione efficace alla riduzione dei divari territoriali nell’accesso ai diritti di cittadinanza?
C’è una richiesta, poi, che non è mai stata messa in discussione, neanche dall’ex maggioranza governo, venendo accolta anche nei testi concordati del febbraio 2019 all’art. 6, identico per le tre regioni richiedenti, che prevede che «Lo Stato e la Regione, al fine di consentire una programmazione certa dello sviluppo degli investimenti, determinano congiuntamente modalità per assegnare una compartecipazione al gettito, o aliquote riservate relativamente all’Irpef o ad altri tributi erariali, in riferimento al fabbisogno per investimenti pubblici ovvero anche mediante forme di crediti di imposta con riferimento agli investimenti privati, risorse da attingersi da fondi finalizzati allo sviluppo infrastrutturale del Paese». Vale a dire, la richiesta di risolvere «a casa propria» il problema «nazionale» della programmazione e della mobilitazione delle risorse che finanziano gli investimenti pubblici, il motore della crescita che è mancato nel paese in questi anni. Una soluzione in chiaro contrasto con i principi della perequazione infrastrutturale. Anche in questo caso, c’è da chiedersi: davvero l’autonomia è un’occasione anche per le regioni del Sud? Davvero il rilancio necessario degli investimenti pubblici per la crescita può fare a meno di una strategia nazionale?
Oggi è necessario costruire un fronte unitario intorno ad un Sì convinto ai principi del federalismo cooperativo nell’interesse del Paese, rendendo finalmente operativi i vincoli previsti dalla Costituzione per rendere sostenibili le richieste di autonomia. Insomma, riprendere un’attuazione ordinata del federalismo fiscale è la vera sfida, anche delle classi dirigenti meridionali.
Alle iniziative di Veneto, Lombardia ed Emilia Romagna va riconosciuto il merito di aver creato le premesse per una riflessione ampia sul regionalismo, sul superamento dell’attuale assetto istituzionale delle competenze tra Stato e Regioni. Oggi bisogna ripartire da un approccio cooperativo all’attuazione della riforma costituzionale del Titolo V. Costi standard e livelli essenziali delle prestazioni per assicurare pari diritti di cittadinanza, un fondo perequativo per garantire certezza negli stanziamenti per colmare il deficit infrastrutturale sono allo stesso tempo la garanzia di uno sviluppo equilibrato del Paese e la condizione per mettere il cittadino meridionale nelle condizioni di valutare la qualità della sua classe dirigente.
*Introduzione al Rapporto 2019
