Il decreto semplificazione detta le regole per gestire il PNRR

Trattasi della governance di un piano complesso, funzionale, come è noto, alla ripresa economica e sociale e come tale, meritevole della massima attenzione.

Per cogliere la rilevanza e la complessità dell’iniziativa legislativa, è bene sottolineare che l’attesa semplificazione, di notevole portata politica-amministrativa, accompagna la governance con il rafforzamento delle strutture pubbliche interessate, unitamente al parallelo snellimento delle singole procedure.

È il primo tassello per superare l’annoso problema delle regole amministrative e professionali, che hanno finito per frenare nel tempo la nostra funzione pubblica.

Il decreto legge, che ne è la fonte, è il numero 77 del 31 maggio 2021, recante “Governance del Piano nazionale di rilancio e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure” (G.U. n.129 del 31 maggio 2021).

A voler rendere l’idea delle finalità essenziali perseguite,  non si può prescindere dal richiamare, sia pure sommariamente, i tanti passaggi legislativi importanti insieme a  taluni temi, per quanto ci riguarda, innovativi secondo le attese degli operatori, sulla base delle esperienze passate:

• viene istituita la Cabina di Regia, presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, con poteri di indirizzo, impulso e coordinamento generale circa l’attuazione degli interventi del PNRR;
• a facilitare l’esame degli interventi e il confronto opererà,  poi, un Tavolo permanente con funzione consultiva, che vede la partecipazione, tra gli altri, anche delle parti sociali;
• a supporto della Cabina di Regia, è prevista una Segreteria tecnica sempre presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, con compiti anche di raccolta  dati e documenti;
• con funzione anche qui di supporto, definita della sua stessa denominazione, è istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, un’ Unità per la razionalizzazione e il miglioramento dell’efficacia della regolazione,  con l’intento di superare eventuali ostacoli normativi;
• compiti di coordinamento operativi e di monitoraggio sono affidati ad un Servizio Centrale per il PNRR presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze;
• di grande rilevanza nel  quadro dei nuovi organismi figura un’altra struttura, svincolata, rappresentata dall’ l’Ufficio dirigenziale, presso la Ragioneria dello Stato, con funzioni di audit del PNRR e di controllo anticorruzione e trasparenza;
• infine, ciascuna Amministrazione avrà una propria struttura di coordinamento, deputata al rapporto con il Servizio Centrale, prima richiamato.

Passando dalle nuove strutture all’attuazione degli interventi del PNRR (v. art.9), la cosiddetta messa a terra – espressione tesa a  rendere il concetto della fase della concretizzazione – le competenze sono divise tra le Amministrazioni centrali, le Regioni, le Province Autonome di Trento e Bolzano e gli Enti locali, secondo l’attuale ordinamento istituzionale, ma – è bene sottolinearlo – secondo una diversa titolarità degli interventi definiti dal PNRR, con il ricorso anche a soggetti attuatori esterni, comunque individuati dal predetto Piano.

Aspetto di rilievo: i provvedimenti di spesa saranno sottoposti agli ordinari controlli legislativi,  sulla base di un’apposita codificazione delle risorse del PNRR.

Nel rinviare per i dettagli agli art.10 e 11 del decreto, è da sottolineare come siano altresì previste  misure per accelerare la realizzazione degli investimenti attraverso convenzioni, anche con il supporto delle società in house e la messa a disposizione di contratti quadro e, comunque, servizi di supporto a favore delle stazioni appaltanti.

Altro passaggio da sottolineare, significativo della svolta nella gestione che interessa: la corretta e tempestiva attuazione dei predetti investimenti è perseguita  anche mediante il ricorso ai poteri sostitutivi, nel caso le Regioni, le Città Metropolitane, le Province Autonome e i Comuni non rispettino gli impegni (legati altresì all’uniformità dell’opera) discendenti dal PNRR, anche dopo l’assegnazione di un termine non superiore a 30 giorni per provvedere. L’attuazione in via sostituiva viene rimessa dal Consiglio dei Ministri, sentito lo stesso soggetto attuatore, all’Amministrazione, Ente, Ufficio o anche Commissario ad acta, cosi come appositamente individuati dal  predetto Consiglio, su proposta del Presidente o del Ministro interessato.

Non di poco conto è anche la procedura mirata, anche qui, al rispetto dei tempi di realizzazione degli investimenti, nell’ipotesi di dissenso da parte di Organi statali o, come avviene più spesso, di dissenso, di diniego e opposizione da parte di Organi delle Regioni, delle Province Autonome, ovvero degli Enti locali. È previsto, allora, l’intervento della Segreteria tecnica prima citata, che propone al Presidente del Consiglio di sottoporre la questione entro 5 giorni rispettivamente al Consiglio dei Ministri, ovvero alla Conferenza permanente Stato-Regione, per le niziative da assumere, da definire entro 15 giorni. In mancanza di soluzioni condivise, segue la procedura mirata ad avvalersi dei poteri sostitutivi. 

È stabilito, inoltre, che la disciplina appena richiamata per il PNRR  è da intendersi estesa anche al Piano complementare per gli investimenti.

Dopo l’individuazione dell’insieme degli Organi preposti all’attuazione e  alla vigilanza, nonché delle misure di semplificazione procedurale, come sopra delineati, il decreto all’esame detta disposizioni di rafforzamento della capacità amministrativa, con snellimento, in particolare, di procedure specifiche per alcuni settori.

La trasformazione che si vuole perseguire, alla luce delle esigenze sopravvenute, passa anche attraverso la complessità della transizione ecologica con valutazione dell’impatto ambientale.

Nel rinviare per i dettagli ai contenuti normativi dall’art.17 in poi, è prevista una riduzione dei tempi per una siffatta valutazione ambientale (VIA) con l’istituzione anche di una Commissione tecnica, mentre non viene esclusa anche qui – si direbbe molto opportunamente – il ricorso ai poteri sostitutivi.

Sono previste disposizioni anche per la semplificazione dell’economia circolare con il tema dei rifiuti, per perseguire, tra l’altro, anche i vantaggi climatici  mediante riduzione delle emissioni totale di gas serra.

L’efficientamento energetico degli edifici – altro tema che non poteva non essere preso in considerazione – è perseguito con notevoli modifiche e semplificazioni per l’accesso al super bonus. Sommariamente, gli interventi sono ora realizzabili mediante una comunicazione di inizio lavori (CILA); è prevista, inoltre, l’estensione alla rimozione delle barriere architettoniche (agevolazione per le persone di età superiore ai 65 anni). Rinviando per i dettagli all’art.33, è da tener presente che sono prese in considerazione, in particolare, le categorie catastali B/1, B/2, D/4 (collegi, seminari, conventi, caserme, ospedali, educatori).

Ancora, la decarbonizzazione è perseguita con procedure rapide riferite alla sostituzione con fonti energetiche rinnovabili, alla bonifica dei siti contaminati e al rafforzamento degli impianti innovativi esistenti.

La transizione digitale è anch’essa oggetto di grande attenzione, mediante la previsione di apposite misure, tendenti alla piena diffusione delle comunicazioni della Pubblica Amministrazione. Per superare il divario digitale, viene valorizzato il  funzionamento delle Piattaforme, per rendere praticabile la domicilizzazione digitale dei cittadini.

Merita citazione anche la previsione, secondo la quale, presso il Ministero della Cultura, opererà una Sovraintendenza speciale per la tutela dei Beni Culturali e Paesaggistici, toccati dagli interventi del PNRR.

L’iter mirato a modernizzare strutturalmente e funzionalmente la PA si completa con alcuni interventi riguardanti le procedure per taluni specifici progetti, come quelli in tema di alta velocità per importanti tratte ferroviarie, il sistema idrico e, in particolare, il porto di Trieste. In generale, l’interessamento legislativo si estende alle procedure di rafforzamento delle Ferrovie dello Stato e delle infrastrutture autostradali e stradali, con la previsione, così come da tempo 

auspicato, di specifici programmi annuali di vigilanza, riferiti soprattutto alla sicurezza.

Non può sfuggire che il decreto all’esame si caratterizza altresì per la nuova disciplina che interessa il sistema del subappalto, i contratti pubblici, nonché la semplificazione e il rafforzamento in materia di affidamento dei contratti pubblici PNRR e PNC.

Passaggi importanti in tema di subappalti:

• fino al 31/10/2021, il subappalto non può superare il 50% dell’importo complessivo del contratto dei lavori, servizi e forniture;
• a pena di nullità, il contratto non può essere ceduto, né può essere affidato a terzi l’integrale esecuzione delle prestazioni o  lavorazioni, oggetto del contratto, nonché la  prevalente esecuzione delle lavorazioni concernenti l’insieme delle categorie prevalenti e dei contratti ad alta  intensità di manodopera (sono evidenti le  ragioni di tutela e  sicurezza del lavoro);
• non è di poco conto, poi, la previsione secondo la quale il subappaltatore deve garantire gli stessi standard qualitativi e di prestazione, stabiliti nel contratto di appalto, nonché riconoscere ai propri lavoratori il trattamento economico e normativo, non inferiore a quello dell’appaltatore, applicando in particolare lo stesso contratto collettivo di lavoro;
• dal 1 novembre 2021, deve ritenersi superato qualsiasi limite quantitativo al subappalto, salvo prestazioni o lavorazioni – da riportare nei documenti di gara – da eseguire per la loro specificità a cura dell’aggiudicatario;
• merita specifica sottolineatura la disposizione che obbliga le stazioni appaltanti a indicare le attività meritevoli di più intensa tutela delle condizioni di lavoro e della salute e dicurezza dei lavoratori, nonché di prevenzione dal rischio di infiltrazioni criminali, salvo iscrizione del subappaltatore nell’anagrafe antimafia o nelle cosiddette liste bianche; 
• Infine, viene stabilita la responsabilità solidale nei confronti della stazione appaltante del contrante principale e del subappaltatore.

Di assoluta rilevanza è, poi, l’introduzione dell’appalto integrale, consistente nell’affidamento all’appaltatore, sia della progettazione, sia dell’esecuzione dell’opera. L’affidamento avverrà in funzione del progetto di fattibilità tecnico economica, secondo l’offerta economicamente più vantaggiosa, che deve tener conto anche dei requisiti qualitativi.

È una delle innovazioni più importanti sotto vari aspetti, che si riflette in una corresponsabilità tra l’Ente pubblico ed il soggetto privato; gli effetti che si prevedono positivi saranno riscontrabili, oltre che nella riduzione dei tempi, in una collaborazione indotta, nella quale potranno giocare un ruolo rilevante per le stazioni appaltanti le società pubbliche in house.

Merita attenzione la semplificazione di cui all’art.48, che potremmo ritenere di restituzione di una certa fiducia alla PA.

E’ prevista la nomina per ogni procedura di un responsabile unico del  procedimento, che valida ogni forma progettuale e di esecuzione del contratto.

La stazione appaltante, quando ricorrono le specifiche ragioni di cui al comma 3, può ricorrere alle misure del caso per conseguire nei termini la realizzazione progettuale.

Un ruolo di tipo strategico è affidato ai contratti pubblici, quale strumento, forse per la prima volta, di politica anche sociale.

Rimettendo per i dettagli procedurali agli art.47 e 48, per cogliere l’innovazione basti richiamare la previsione secondo la quale i bandi di gara, gli avvisi e gli inviti, tranne le eccezioni dovute agli impedimenti oggettivi, contengono come requisiti necessari -che diventano anche premiali- specifiche clausole di promozione dell’imprenditoria giovanile, parità di genere, assunzione di giovani di età inferiore a 36 anni e di donne; sono prese in considerazione anche talune misure di conciliazione di tempi di vita e di lavoro.

Le clausole sviluppano l’iter attuativo, che diventerà naturalmente oggetto del contratto pubblico.

Per completare l’informazione nei numerosi e complessi passaggi, c’è da aggiungere che il decreto non trascura alcuni principi, mutuati dalla legislzione precedente, con gli aggiornamenti del caso:

-vengono, così, sancite la trasparenza e la pubblicità degli appalti(programmazione, scelta del contraente, aggiudicazione ed esecuzione), con ruolo centrale dell’Autorità Nazionale Anticorruzione(ANAC), che gestisce, previo accorpamento della Banca dati degli operatori economici, la Banca data   dei contratti pubblici;

-il rafforzamento del sistema delle stazioni appaltanti è perseguito, vietando l’affidamento ai Comuni non capoluogo, ricorrendo  alla Unione dei Comuni, alle Città metropolitane e alle Provincie;

-un iter semplificato è previsto anche per il cosiddetto dibattito pubblico, quando ne ricorre l’obbligatorietà , secondo le indicazioni modificate  di cui all’art. 46, che mira ad assicurare ampi spazi agli enti locali, valorizzando  il ruolo dell’apposita Commisione istituita presso il  Ministero delle Infrastrutture;

-infine, un intervento meritevole di particolare segnalazione è quello stabilito dall’art. 62, che rafforza e valorizza il silenzio assenso, prevedendo, tra l’altro, l’obbligo dell’Amministrazione di rilasciare, su richiesta, per via telematica, una attestazione circa il decorso dei termini del procedimento; decorsi dieci giorni, l’attestazione è sostituita da una dichiarazione del privato, ai sensi del’lart. 47 del D.P.R. 28/12/2000 n. 445 .

Nelle more della conversione in legge del decreto esaminato, il Consiglio dei Ministri, nella riunione del 30 giugno u.s., su  proposta del Presidente Mario Draghi e del Ministro delle Infrastrutture e della mobilità sostenibili, ha approvato un disegno di legge di delega al Governo in materia di contratti pubblici.

La delega è per l’emanazione di un unico testo normativo denominato” Codice degli appalti pubblici e delle concessioni” , attenendosi ai criteri direttivi prestabiliti, che trovano sviluppo in un iter molto articolato, che prevede circa 20 indicazioni vincolanti, ispirate, come nel decreto semplificazione, soprattutto alla  riduzione dei tempi di determinazione e realizzazione delle opere e dei servizi, non trascurando le garanzie e i profili sociali.

 Al di là di tale sommaria informazione,è da tener presente che i criteri di fondo mirano ad uno stretto legame con la disciplina europea, di  cui il decreto legislativo dovrà recepire le direttive 2014/23, 2014/24 e 2014/UE del 26 febbraio 2014 relative alla materia delle aggiudicazioni dei contratti in concessione e degli appalti pubblici; nonché all’adozione dei principi già richiamati per l’attuazione dl PNRR, con sottolineatura dell’ eco-sostenibilità degli investimenti pubblici, delle cosiddette clausole sociali, con requisiti, se del caso, anche premiali.

Viene spontanea l’osservazione circa il nesso tra le misure in materia, varate dal d.l. n. 77/2021 sulle semplificazioni e quelle di cui al disegno di legge del 30 giugno u.s.,  sostanzialmente basate, come accennato, sugli stessi principi e sulle steese regole. Quelle  vigenti, salvo la conversione in  legge, rispondono ad un criterio di urgenza con taluni specifici adattamenti, mentre le regole amanande non potranno che essere a regime.