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Una grande testa su un corpo che resta malfatto

Il profilo giuridico dell’Agenzia nazionale per le politiche attive (ANPAL) è contenuto nello “Schema di decreto legislativo recante disposizioni per il riordino della normativa in materia di servizi per il lavoro e di politiche attive”.

Lo schema in esame si articola in varie norme, suddivise in quattro titoli.

Facciamo riferimento alle norme relative all’ ANPAL, sia quelle dirette sia quelle che implicano comunque responsabilità dell’agenzia.

 

ANPAL e rete nazionale dei servizi del lavoro

Un primo chiarimento è la previsione della rete nazionale dei servizi per le politiche del lavoro. Costituiscono la rete dei servizi: l’ANPAL, le strutture regionali, l’INPS (in relazione agli incentivi e al sostegno al reddito), l’INAIL (per il reinserimento lavorativo delle persone con disabilità da lavoro), le agenzie del lavoro e quelle autorizzate all’intermediazione, i fondi interprofessionali per la formazione continua, i fondi bilaterali, l’ISFOL, e fino al suo scioglimento, Italia Lavoro.

L’ANPAL è il soggetto che coordina la rete dei servizi del lavoro, seguendo le indicazioni politiche del Ministro del lavoro e delle politiche sociali e delle regioni, per le parti di loro competenza. 

Finalità della rete pubblico – privata è quella di: promuovere l’effettività dei diritti al lavoro, alla formazione alla elevazione professionale, al diritto di accedere ai servizi di collocamento gratuito. Rientrano nelle politiche attive anche le attività relative al collocamento dei disabili (Legge n.68/99, che peraltro è oggetto di interventi da parte del cosiddetto decreto semplificazioni, anch’esso in fase di parere parlamentare).

Il Ministero esercita  le funzioni di indirizzo e vigilanza sull’ANPAL, di verifica del rispetto dei livelli essenziali delle prestazioni, di monitoraggio delle politiche occupazionali e del lavoro, di espressione del parere preventivo su alcuni atti dell’ANPAL e di adozione, anche su proposta della stessa ANPAL, di altri atti quali la definizione di offerta di lavoro congrua, i criteri per l’accreditamento degli enti di formazione, linee di indirizzo relative ai fondi interprofessionali per la formazione continua e i fondi bilaterali.   

Costituzione, organico, organismi, funzioni attività, finanziamento.

L’ istituzione – senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica – dell’ANPAL configura un’autonomia organizzativa, regolamentare, amministrativa, contabile e di bilancio. Oltre alla vigilanza del Ministero del lavoro, è sottoposta al controllo della Corte dei Conti.

 Per l’ANPAL – che ha sede in Roma – sono previsti una dotazione organica non superiore a 395 unità  (comprese le figure dirigenziali) ed il trasferimento dei beni e delle risorse umane, strumentali e finanziarie dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali e dall’ISFOL, mediante decreti del Presidente del Consiglio.  

Vengono definiti alcuni criteri per il reclutamento a regime (mediante concorso) del personale dell’ANPAL e, al fine di promuovere possibili sinergie logistiche, la stipula di convenzioni a titolo gratuito tra l’ANPAL, i soggetti pubblici, nonché con Italia Lavoro S.p.A..

A decorrere dal 2016, le risorse finanziarie  destinate all’ANPAL sono: il finanziamento annuale per il funzionamento, il fondo per le politiche attive, il fondo di rotazione, le risorse trasferite da altre amministrazioni,  il Fondo per le politiche attive del lavoro ed il 50 per cento dell’importo delle entrate contributive relative alla formazione professionale che sia a carico dei datori di lavoro che non aderiscano ai fondi paritetici interprofessionali nazionali per la formazione continua. Il restante 50 per cento del suddetto importo viene destinato (sempre a decorrere dal 2016) al Fondo sociale per occupazione e formazione. Una quota non superiore al 20 per cento delle risorse annue spettanti all’ANPAL in base al suddetto gettito può essere destinata alle esigenze gestionali ed operative, ivi incluso l’incremento della dotazione organica.

Gli organi dell’ANPAL sono: presidente, consiglio di amministrazione, consiglio di vigilanza, collegio dei revisori.

Sono disciplinati: le procedure di nomina, i requisiti soggettivi e il trattamento economico per il presidente, per i membri del consiglio di amministrazione e quelli del collegio dei revisori, per il direttore generale. La durata dei mandati è di 3 anni con unica possibilità di rinnovo. 

Il presidente dell’ANPAL è nominato con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Ministro del lavoro e delle politiche sociali. Il presidente dell’ANPAL assume anche l’incarico di commissario straordinario di Italia Lavoro S.p.A., di cui decade contestualmente il consiglio di amministrazione.

 Le funzioni e le attività dell’ANPAL sono, in via di sintesi: – coordinamento della gestione dell’assicurazione sociale, dei servizi pubblici per l’impiego del collocamento dei disabili e delle politiche di attivazione dei disoccupati, definizione degli standard di servizio;  – determinazione delle modalità operative e dell’ammontare dell’assegno individuale di ricollocazione; – coordinamento della rete Eures; – definizione delle metodologie di profilazione degli utenti; – promozione e coordinamento, in raccordo con l’Agenzia per la coesione territoriale, dei programmi cofinanziati dai fondi nazionali nell’ambito del Fondo sociale europeo;  – sviluppo e gestione integrata del sistema informativo unico delle politiche del lavoro; – accreditamento dei servizi per l’impiego privati; –  gestione diretta di programmi operativi nazionali, di progetti cofinanziati dai fondi europei, di alcuni programmi di reimpiego e di ricollocazione e di programmi sperimentali;  – definizione e gestione di programmi nelle aree in cui i livelli essenziali delle prestazioni (in materia di politiche attive del lavoro) non siano state rispettate o in cui vi sia il rischio di un mancato rispetto (anche con interventi di gestione diretta – a supporto delle regioni; – assistenza e consulenza nella gestione di alcune crisi aziendali; – gestione di programmi di reimpiego e ricollocazione per aziende in crisi ubicate in diversi territori; – gestione del repertorio nazionale degli incentivi all’occupazione; -controllo e vigilanza sui fondi paritetici interprofessionali nazionali per la formazione continua.

Servizi attribuiti all’ANPAL

Prevista l’istituzione dell’albo nazionale dei soggetti accreditati a svolgere funzioni e cómpiti in materia di politiche attive per il lavoro.  La gestione è affidata all’ANPAL, sulla base di un decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, previa intesa sancita in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome 

L’ANPAL, in cooperazione con l’INPS e l’ISFOL, dovrà allestire il sistema informativo unico delle politiche del lavoro ed il portale unico per la registrazione alla rete nazionale dei servizi per le politiche del lavoro.

Altresì attribuito all’ANPAL è il neo istituito sistema informativo della formazione professionale, comprensivo dell’albo nazionale degli enti di formazione (accreditati, come detto, dalle regioni e dalle province autonome). 

Sempre presso l’ANPAL è prevista l’istituzione del repertorio nazionale degli incentivi occupazionali e del lavoro, relativo sia agli incentivi di fonte statale sia a quelli di fonte regionale (ovvero delle province autonome).

Fermo restando che l’autorizzazione dei fondi bilaterali interprofessionali rimane in capo al Ministero, la funzione di vigilanza dei fondi viene trasferita all’ANPAL. 

Confermato che il sistema dei servizi pubblici per l’impiego si basa sulle attività (che vengono elencate) dei centri per l’impiego. Si prevede che lo svolgimento delle attività dei centri possano essere svolte anche da soggetti privati accreditati. In ogni caso, le attività in oggetto sono effettuate sulla base di costi standard, definiti dall’ANPAL.

L’ANPAL può essere destinatario dell’istanza di appello per i soggetti disoccupati non convocati nei termini dai centri per l’impiego. 

La determinazione delle modalità operative e dell’ammontare dell’assegno di ricollocazione viene stabilita da una delibera del consiglio di amministrazione dell’ANPAL, previa approvazione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali. L’ ANPAL svolge le attività di monitoraggio e valutazione relative all’assegno ed i possibili casi di revoca.

Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali provvede, secondo i principii ivi stabiliti e su proposta dell’ANPAL, alla definizione di offerta di lavoro congrua – il cui rifiuto ingiustificato comporta la decadenza dai trattamenti di disoccupazione e di integrazione salariale. 

Ruolo dell’ISFOL

Vengono ridefiniti funzioni e compiti dell’ISFOL e previsto il rinnovo degli organi. 

Sono assegnate all’ISFOL, di cui si dispone il rinnovo degli organi,  le seguenti funzioni: a) studio, ricerca, monitoraggio e valutazione  degli esiti delle politiche statali e regionali in materia di istruzione, formazione professionale, formazione in apprendistato e percorsi formativi in alternanza, formazione continua, integrazione dei disabili nel mondo del lavoro, inclusione sociale dei soggetti che presentano maggiori difficoltà e misure di contrasto alla povertà, servizi per l’impiego e politiche attive del lavoro; b) studio, ricerca, monitoraggio e valutazione  delle politiche del lavoro e dei servizi per l’impiego; c) gestione di progetti comunitari nel campo dell’istruzione, formazione e della ricerca. 

Servizi per l’impiego, Regioni e province autonome

Vengono confermate le funzioni amministrative in materia di servizi per l’impiego e di politiche attive del lavoro che spettano alle regioni ed alle province autonome, introducendo l’istituto della convenzione tra il singolo ente territoriale ed il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, tesa a garantire i livelli essenziali delle prestazioni. La convenzione può contemplare il deferimento all’ANPAL delle funzioni amministrative – di norma spettanti alle regioni o province autonome – in materia di collocamento dei disabili.

Osservazioni

Ambizioso è quanto disegnato dal provvedimento normativo. Si prefigura positivamente di portare a strategia unificata la politica attiva del lavoro intorno all’ANPAL.

Vi è la consapevolezza comunque a tempi brevi /medi di muoversi in un quadro di condizioni non congeniali: – la gestione nazionale è vincolata dal non risolto problema costituzionale del rapporto Stato Regioni / Province autonome, aree metropolitane aree vaste, percorso in atto ma non ancora definito; – la limitatezza delle risorse economiche messe a disposizione dell’hardware del sistema lavoro sia a livello centrale che territoriale; – la incertezza relativa al destino del personale dei centri per l’impiego, già sottodimensionata quantitativamente  rispetto ai precedenti compiti e con una diffusa presenza di precariato.

In realtà a fronte delle competenze disegnate, è pieno di aspetti di ambiguità la definizione del rapporto tra la necessaria governance multidimensionale e multilivello del sistema e livelli di gestione delle attività. E si tratta di affrontare una fase difficile di politica occupazionale con forti elementi di innovazione nella strumentazione relativa alle politiche attive e del mercato del lavoro. E si tratta di affrontare una nuova fase di gestione delle risorse del Fondo sociale europeo. Dovrà certamente venire a riguardo il chiarimento dalla riforma del Titolo V.

Positiva è la precisazione della costituzione pubblico privata della rete nazionale della politica attiva del lavoro, la riunificazione delle competenze tra politiche attive e formazione professionale, lo sforzo di integrazione tra politiche attive e passive.

Positiva è quindi la connessione con INPS e INAIL. Forse con la prima poteva prevedersi qualche forma di partecipazione più funzionale, visti i compiti assunti negli ultimi anni anche nell’accesso al mercato del lavoro e nella gestione degli incentivi.

La responsabilizzazione di regioni e province autonome, tramite il rappresentato  indicato nel consiglio di amministrazione, non risolverà il rapporto con le Regioni. Interessante è la previsione del comitato di vigilanza con presenza delle parti sociali.

Lo stadio gestionale realizzato immediatamente si configura come processo di razionalizzazione degli attori e delle risorse umane e professionali esistenti. Sicuramente con potenzialità di sviluppo successivo. Ma di potenzialità si tratta. 

Ciò può essere dedotto dalla scelta del superamento di alcune prerogative ministeriali verso l’agenzia, il mantenimento dell’ISFOL e la focalizzazione di questo istituto su attività di ricerca e monitoraggio.

La gracilità gestionale ha una manifestazione evidente nella limitatezza quantitativa attuale della pianta organica, in grado di svilupparsi soltanto a fronte di entrate future legati a meccanismi di finanziamento innovativi. E alla limitatezza quantitativa si aggiunge qualche dubbio sulla competenza necessaria alla gestione concreta della politica attiva. Il personale trasferito sarà, per quantità e qualità, appena sufficiente ad affrontare le competenze ministeriali trasferite.

Merita una riflessione il particolare trattamento riservato ad Italia Lavoro, unica agenzia strumentale nazionale del Ministero che, nel bene o nel male, si è cimentata in questi anni nella gestione di programmi di politica attiva in Italia. (La sua natura privatistica – non sappiamo se sussistono aggravanti – sembra essere diventata un handicap). Viene commissariata ed il commissario è il presidente dell’ANPAL (e ciò è condivisibile), mantenuta in vita per una fase transitoria con progetti affidati in convenzione (e ciò è condivisibile; non comprensibile è la sottraibilità, immotivata, dei progetti). E sembrerebbe destinata scomparire come entità. Unico riconoscimento al personale (oltre mille persone tra dipendenti e contratti coordinati negli ultimi anni), è quello di poter vantare l’esperienza, in modo uguale ad esperienze in altri enti, come titolo nel reclutamento per bandi pubblici prossimi venturi, connessi ad ampliamento dell’organico. 

Sarebbe opportuno che il commissariamento prevedesse un piano di riconversione / ristrutturazione comprensivo – oltre ai consolidati istituti di gestione delle ristrutturazioni – della verifica della possibilità di privatizzazione del capitale sociale, non escluse le metodologie di workers buyout (supportate se dal caso anche dalla attuale edizione della Marcora). Con la strategia di outsourcing, gli stessi affidamenti potrebbero avere un senso nello sperimentare il mantenimento sul mercato di un indotto competente. Altro filone aggiuntivo è quello di introdurre – negli affidamenti da parte del Ministero dell’ANPAL o di altri soggetti impegnati nel finanziamento di programmi di politica attiva e di formazione professionale – clausole sociali premiali nei bandi o avvisi pubblici. Tali clausole dovrebbero premiare le imprese disponibili ad assumere personale con esperienza presso Italia Lavoro o di altri enti similari disoccupati da un minimo di anni. Il decreto non ne parla, ma non lo esclude. 

 

Schema di decreto legislativo recante disposizioni per il riordino della normativa in materia di servizi per il lavoro e politiche attive. PDF

 

i – Lo schema è predisposto in attuazione della legge delega, 10 dicembre 2014, n. 183, relativa al riordino della disciplina in materia di servizi per l’impiego e di politiche attive per il lavoro, attualmente in esame alle Camere per il parere. Facciamo riferimento al testo del Senato, Atto n.177. 

ii – Le tematiche affrontate sono, secondo lo schema utilizzato nel Dossier del Servizio Studi del Senato : Soggetti pubblici e privati operanti in materia di servizi per l’impiego e di politiche attive per il lavoro e relativi profili di organizzazione e competenze (articoli da 1 a 18); Nozione di stato di disoccupazione, ricerca attiva del lavoro, riduzione e decadenza dagli ammortizzatori sociali, assegno individuale di ricollocazione (articoli da 19 a 25); Attività a fini di pubblica utilità mediante impiego di titolari di ammortizzatori sociali e di disoccupati (articolo 26); Collocamento della gente di mare (articolo 27); Livelli essenziali delle prestazioni (articolo 28); Incentivi all’occupazione (articoli da 29 a 32); Disposizioni finali (articoli 33 e 34).

iii – Le tipologie di indirizzo generale (in materia di politiche attive per il lavoro) (articolo 2)  sono riservate a decreti del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, previa intesa sancita in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome. Esse consistono nella determinazione delle linee di indirizzo triennale e degli obiettivi annuali, nonché dei livelli minimi delle prestazioni (in materia di servizi per l’impiego e misure di politica attiva per il lavoro) che devono essere erogate su tutto il territorio nazionale e, in via eventuale, dei tempi di convocazione delle diverse categorie di utenti e dei tempi e delle modalità di definizione dei percorsi di inserimento o di reinserimento lavorativo.

iv – All’ANPAL si applica  un  contratto collettivo del comparto ministeri da individuare garantendo l’invarianza degli oneri per la finanza pubblica.

Con il trasferimento delle funzioni l’attuale Direzione generale per le politiche attive , i servizi per il lavoro e la formazione è soppressa e la relativa dirigenza  (un dirigente generale e cinque dirigenti non generali vengono trasferiti all’ANPAL, così come due dirigenti, uno  della direzione generale dei sistemi informativi l’altro dell’uffricio del personale.

v – Nei criteri di reclutamento viene indicato il riconoscimento di esperienze effettuate presso enti con competenze riguardo le politiche attive. Nessun riferimento esplicito ad Italia Lavoro.

vi – Comunque il presidente dell’ANPAL, in caso di necessità, può avocare i progetti di Italia Lavoro.

ivi – In questo incremento di dotazione organica possono essere reclutati tramite concorso profili provenienti da enti con esperienza, compreso Italia Lavoro.

viii – Vedi articolo 18:  a) orientamento di base, analisi delle competenze in relazione alla situazione del mercato del lavoro locale e profilazione; b) ausilio alla ricerca di un’occupazione, anche mediante sessioni di gruppo, entro tre mesi dalla registrazione; c) orientamento specialistico e individualizzato, mediante bilancio delle competenze ed analisi degli eventuali fabbisogni in termini di formazione, esperienze di lavoro o altre misure di politica attiva del lavoro, con riferimento all’adeguatezza del profilo alla domanda di lavoro espressa a livello territoriale, nazionale ed europea; d)orientamento individualizzato all’autoimpiego e tutoraggio per fasi successive all’avvio dell’impresa; e) avviamento ad attività formative ai fini della qualificazione e riqualificazione professionale, dell’autoimpiego e dell’immediato inserimento lavorativo; f) accompagnamento al lavoro, anche attraverso l’utilizzo della dote individuale di ricollocazione; g) promozione di esperienze lavorative ai fini dell’incremento delle competenze, anche mediante lo strumento del tirocinio; h) gestione, anche in forma indiretta, di incentivi all’attività di lavoro autonomo; i) gestione di incentivi alla mobilità territoriale; l) gestione di strumenti finalizzati alla conciliazione dei tempi di lavoro con gli obblighi di cura nei confronti di minori o di soggetti non autosufficienti; m promozione di prestazioni di lavoro socialmente utile.

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