La recente attenzione dedicata dai media nazionali all’attività di vigilanza in materia di lavoro, ingenerata dalla riforma di cui al D. Lgs. n. 149/2015, suggerisce di ritornare, dopo la Newsletter N.L. n. 156/2015, sul tema.
Ad evitare valutazioni scarsamente informate, vale la pena puntualizzare che la riforma, attinente soprattutto agli enti preposti all’ispezione, è divenuta operativa dal 1° gennaio 2017.
La nuova metodologia, che supera in fase di attuazione della vigilanza il criterio del solo coordinamento, è attualmente incentrata sulla integrazione dell’attività in capo all’ Agenzia unica. Come tale, per gli effetti voluti, comporta tempi adeguati, anche per ragioni tecnico organizzative e comportamentali: i riscontri con monitoraggio in termini di maggiore efficacia degli interventi, cui la riforma mira, sono legati evidentemente alla realizzazione in corso dei progetti ispettivi elaborati.
Ciò premesso, quale è ora il quadro entro il quale la nuova ispezione si muove?
Organi ispettivi
In tema di soggetti preposti all’ispezione, nell’ambito del Jobs Act, è intervenuta, come si diceva, la riforma di cui al D.Lgs. n. 149/2015, che ha istituito l’Agenzia unica per le ispezioni, denominata “Ispettorato nazionale del lavoro”:
Quanto alla natura giuridica, esso ha personalità di diritto pubblico, autonomia organizzativa e contabile rispetto al Ministero del lavoro e P.S., da cui è vigilato;
Con riferimento alle attribuzioni, abbiamo l’ esercizio integrato della vigilanza già del Ministero del lavoro e dei servizi ispettivi dell’INPS e dell’INAIL; e, in particolare, il passaggio dal coordinamento a cura del Ministero del lavoro dell’attività ispettiva in capo a ciascun ente all’incorporazione in un’unica struttura, con riconoscimento ai funzionari ispettivi dell’INPS e dell’INAIL degli stessi poteri degli ispettori del lavoro, ivi compresa la qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria.
La finalità consiste nel razionalizzare gli interventi degli ispettori ministeriali e dei servizi ispettivi dell’INPS e dell’INAIL, così semplificando l’attività di vigilanza, evitando la sovrapposizione degli interventi.
L’organizzazione è così articolata: Ufficio centrale, 4 Ispettorati interregionali del lavoro(Milano, Venezia, Roma, Napoli), 74 Ispettorati territoriali del lavoro. Per quanto riguarda la Regione Sicilia e le provincie autonome di Trento e Bolzano, la competenza attiene alla sola vigilanza in materia previdenziale e assicurativa.
Atti formali al riguardo sono il Regolamento, di cui al DPR n. 109 del 2016, che ha approvato lo Statuto dell’Ispettorato nazionale del lavoro e, in particolare, il DPCM del 23/02/2016 in tema di organizzazione, oltre che di funzioni.
Fonti importanti ai fini operativi sono la circ. n. 2 del 2017 dell’INL, nonché la n. 76 del 2016 dell’INPS, oltre alle convenzioni intervenute con gli Istituti assicurativi.
Operatività: come anticipato, la riforma opera di fatto dal 1° gennaio 2017, con la previsione di una apposita area riferita alla vigilanza in materia previdenziale e assicurativa dedicata agli ispettori INPS e INAIL.
Arma dei carabinieri: presso la nuova struttura continuano ad operare i militari dell’Arma, così organizzati: “Comando Carabinieri per la tutela del lavoro”(sede centrale dell’Ispettorato), “Gruppi Carabinieri per la tutela del lavoro”(Ispettorati interregionali), “Nuclei Carabinieri ispettorato del lavoro”(Ispettorati territoriali).
Procedura e contenuto dell’ispezione
Richiamato il pilastro della riforma costituito dall’ordinamento e organizzazione della P.A. preposta all’attuazione della vigilanza, occorre notare come il sistema dell’ispezione, anch’esso riformato nel tempo, risulta ispirato alla prevenzione e alla promozione della legalità anche mediante la consulenza da parte dell’ispettore.
A seguito delle modifiche introdotte alla norma base, costituita dall’art. 13 del D.Lgs. n. 124/2004 mediante l’art. 33 della legge n. 183/2010, l’ispezione risulta ora proceduralizzata, nell’interesse anche del soggetto ispezionato, sia con riferimento all’iter che alla relativa verbalizzazione.
La prima fase è quella dell’accesso, con qualificazione da parte dell’ispettore mediante l’apposita tessera di riconoscimento, di norma nella qualità di pubblico ufficiale, senza quindi particolari modalità; eccezionalmente quale ufficiale di polizia giudiziaria, delle cui prerogative l’ispettore ha facoltà di avvalersi anche nel corso delle indagini, ai fini dell’acquisizione con atti coercitivi delle fonti prova non altrimenti conseguibili e a fronte segnatamente di ipotesi reati non contravvenzionali, quali truffe in materia di assicurazioni sociali, prestazioni previdenziali, nonché in materia di sicurezza sul lavoro.
La fase di cui trattasi si caratterizza per il tempestivo rilascio alla sua conclusione del verbale di primo accesso, secondo la modulistica già predisposta, verbale che, per le finalità volute dalla legge, deve dare atto delle operazioni compiute:
-acquisizione delle dichiarazioni dei lavoratori trovati sul posto di lavoro con la descrizione delle modalità del loro impiego;
-specificazione delle altre attività, quali visita e descrizione dei posti di lavoro, avvenuta consultazione di banche dati telematiche; eventuale consultazione dei rappresentanti sindacali;
-acquisizione eventuali delle dichiarazioni, ai fini del contraddittorio, del datore di lavoro o suo sostituto ovvero di suoi assistenti, dando atto dell’informazione circa la facoltà dell’assistenza da parte dei professionisti;
-richiesta di notizie e documentazione necessarie alla conclusione delle indagini, richiesta supportata dalle sanzioni di cui all’art.4 della legge n. 628/1961. La richiesta deve limitarsi, in particolare, alla documentazione confacente all’oggetto della verifica, evitando informazioni e documenti acquisibili autonomamente e direttamente mediante le banche dati disponibili;
Altro atto nella disponibilità dell’ispettore è il verbale interlocutorio, adottabile quando la documentazione fornita si rilevi non sufficiente per la definizione degli accertamenti ovvero emergono fatti nuovi. Il soggetto ispezionato viene in tal modo messo a conoscenza della prosecuzione delle indagini.
La conclusione degli accertamenti è contrassegnata dal verbale unico di accertamento e notificazione, strumento esclusivo per la notifica al trasgressore e all’eventuale obbligato solidale degli illeciti amministrativi accertati, notifica che deve avvenire, a pena di decadenza, entro il termine di 90 giorni(ovvero 360 per i residenti all’estero) dalla conclusione degli accertamenti.
Il verbale unico ha richiamato anch’esso l’attenzione per le prescrizioni concernenti i suoi contenuti, con riferimento particolare alla specificazione degli esiti dettagliati dell’accertamento con l’indicazione puntuale delle fonti di prova degli illeciti rilevati. Tra gli altri obblighi, merita menzione la specificazione degli strumenti di difesa con termini e organi preposti per i ricorsi.
Con riferimento al primo profilo attinente alle fonti di prova, rileva il valore probatorio dei verbali. Di massima, è noto che essi fanno prova fino a querela di Falso (v. art. 2700 c.c.: efficacia propria dell’atto pubblico) delle operazioni compiute e degli accertamenti svolti, nonché delle dichiarazioni raccolte dagli ispettori; mentre fanno fede fino a prova contraria per quanto riguarda i fatti e le circostanze derivanti dall’esame dei documenti e dalle interpretazioni a cura degli ispettori, ovvero appresi indirettamente.
Particolare spazio ha riservato la giurisprudenza al valore probatorio delle dichiarazioni dei lavoratori raccolte dagli ispettori. Assumono un certo rilievo per questi fini la considerazione che siano rese nella immediatezza dei fatti e in assenza di condizionamenti (v.Cass. N 8567/2016) e i riscontri oggettivi, unitamente alla coerenza e alla congruità delle dichiarazioni stesse (v., da ultimo, Cass. n. 8556/2018).
Infine, i provvedimenti ispettivi, ispirati, a partire dalla riforma di cui al citato D.Lgs. n. 124/2004, ai criteri della prevenzione e della effettività delle tutele, con l’intendimento talvolta di sostituire la stessa ispezione.
Atti tipicamente ispettivi sono:
– diffida obbligatoria, quale condizione di procedibilità, mediante la quale l’ispettore, a seguito di constatate violazioni materialmente sanabili (effetti violazione rimuovibili) intima al trasgressore e all’eventuale responsabile solidale l’adempimento entro il temine di 30 giorni. Il provvedimento è adottabile anche nell’ipotesi di adempimenti tardivi (cosiddetta diffida, ora per allora).
Condizione per l’estinzione del procedimento sanzionatorio è il pagamento della sanzione agevolata nella misura minima edittale ovvero per un importo pari ad un quarto della sanzione di importo fisso.
La diffida è adottabile anche nel caso di rapporti di lavoro irregolari (cosiddetto lavoro nero), secondo un particolare regime, che prevede un insieme di adempimenti da porre in essere entro 120 giorni dalla notifica del verbale unico, quali la regolarizzazione del lavoro irregolare, contratto dioro anche a termine o tempo parziale (non superiore al 50%) con il lavoratore irregolare, suo mantenimento in servizio per almeno tre mesi (dimostrabile con pagamento della retribuzione e coperture assicurative), pagamento dell’importo minimo della maxisanzione, variamente articolata, secondo i giorni di effettivo lavoro irregolare.
-Un ulteriore provvedimento in presenza di lavoro irregolare e per la tutela della salute e sicurezza dei lavoratori è costituito dalla sospensione dell’attività, nell’ipotesi di impiego di personale non comunicato obbligatoriamente nella misura pari o superiore al 20% del totale dei lavoratori trovati sul posto di lavoro, nonché nel caso di gravi e reiterate violazioni in tema di sicurezza. Il D. Lgs. N. 81 del 2008 all’art 14 detta le condizioni di regolarizzazione, ai fini della revoca del predetto provvedimento.
–Prescrizione obbligatoria, quale condizione di procedibilità, in caso di constatate violazioni penali, punite con pene alternative dell’arresto e dell’ammenda ovvero della sola ammenda. La natura e la procedura sono le stesse che in materia di sicurezza. Il provvedimento è adottabile anche per violazione a condotta esaurita (ovvero nell’ipotesi di adempimento prima dell’accertamento o della prescrizione). L’estinzione dell’illecito avviene mediante pagamento di una somma di misura pari ad un quarto del massimo della sanzione.
–Disposizione, atto discrezionale nel contenuto emanabile quando prevista dalla legge, in quanto crea un obbligo nuovo; è esecutiva fin dall’emanazione.
–Conciliazione monocratica: è praticabile a monte di un procedimento ispettivo (preventiva a seguito di richiesta di intervento all’Ispettorato del lavoro), ovvero nel corso dell’attività ispettiva (contestuale) ed ha come oggetto i diritti di ordine patrimoniale, allorché non siano emersi evidenti e chiari indizi di violazioni penalmente rilevanti o, comunque, violazioni conclamate e definite. L’ispettore, se la conciliazione risulta praticabile, è tenuto ad acquisire, ai fini del suo espletamento, il consenso delle parti interessate.
Non sono conciliabili i rapporti certificati, per i quali sussiste la competenza della Commissione di certificazione. La procedura prevede, in caso di accordo, che l’ispettore rediga il relativo verbale, anche con riferimento eventualmente a lavoratori autonomi, tenendo presente che la conciliazione non ha valore novativo, in quanto attiene soltanto all’esame di rapporti pregressi, in funzione dei quali ricorre, peraltro, l’obbligo del versamento dei contributi previdenziali ed assicurativi. Nell’ipotesi di mancato accordo, segue l’ispezione, soprattutto nel caso in cui sia stato il datore di lavoro a non accettare la conciliazione.
–Diffida accertativa per crediti patrimoniali: condizione per l’emanazione da parte dell’ispettore è che il credito in capo al lavoratore, da contratto individuale o collettivo, abbia i requisiti della certezza, connessi ad elementi obiettivi e certi, anche per l’ammontare (di qui la differenza con la conciliazione monocratica). Il credito può derivare anche da rapporti di lavoro sommersi, ovvero dalla qualificazione dei rapporti. Non è ritenuto credito certo, per i fini che intessano, quello attinente alla retribuzione di risultato, ovvero derivante da un non corretto inquadramento contrattuale.
La procedura prevede che, entro 30 giorni dall’avvenuta notifica del provvedimento, il datore di lavoro possa promuovere un tentativo di conciliazione presso l’Ispettorato del lavoro, che, se riuscita, provoca la decadenza della diffida.
In caso di mancata attivazione della procedura ovvero di mancato accordo, la diffida, previa validazione da parte del Capo dell’Ispettorato, acquista efficacia di titolo esecutivo con valore di accertamento tecnico.
Avverso tale provvedimento esecutivo il datore di lavoro ha facoltà di proporre ricorso, con effetto sospensivo, al Comitato interregionale per i rapporti di lavoro, che è chiamato a decidere entro 90 giorni, pena il silenzio rigetto.
La riforma intervenuta con il D.lgs. n. 149/2015 ha comportato innovazioni rilevanti anche in materia di ricorsi amministrativi avverso gli accertamenti ispettivi.
Il tema è stato oggetto di esame, secondo linee tuttora aggiornate, della Newsletter N.L. n. 187/2017, cui si fa rinvio.
