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Giustizia civile: come promuoverne l’efficienza?

Sistemi giudiziari efficienti sono un fattore importante di crescita economica

I sistemi giudiziari svolgono un ruolo importante nell’assicurare la difesa dei diritti e nel promuovere le condizioni per lo sviluppo. Ad essi è affidato il compito di garantire la tutela dei diritti di proprietà e l’applicazione dei contratti. Un’adeguata tutela dei diritti di proprietà incentiva il risparmio e l’investimento, assicurando certezza dei rendimenti derivanti da queste attività; un’efficace applicazione dei contratti favorisce l’allargamento degli scambi, scoraggiando comportamenti opportunistici e riducendo i costi di transazione. Come documentato in numerosi studi empirici, ricadute positive per la competitività e la crescita dell’economia derivano da un maggiore grado concorrenza dei mercati, la specializzazione nei settori più innovativi, lo sviluppo dei mercati finanziari e del credito, la crescita dimensionale delle imprese.

 

In alcuni paesi la durata dei procedimenti è molto elevata, con costi rilevanti per le imprese

La ragionevole durata dei procedimenti è un elemento essenziale di una giustizia efficace, insieme all’accuratezza e alla stabilità delle decisioni e a condizioni eque di accesso al sistema. Tempi lunghi di risoluzione delle controversie generano incertezza e infliggono costi elevati alle imprese; inoltre, riducono la fiducia nel sistema giudiziario. Stime dell’OCSE basate su percezioni a livello individuale del grado di fiducia nel sistema giudiziario in diversi paesi suggeriscono che un aumento della durata dei procedimenti del 10 per cento è associato a una riduzione di circa 2 punti percentuali della probabilità che un soggetto dichiari di avere fiducia nel sistema giudiziario.

Pur con le cautele dovute a differenze nei sistemi legali e nell’organizzazione delle statistiche giudiziarie nei diversi paesi, i confronti internazionali evidenziano un’ampia variabilità nella durata dei procedimenti. Nel 2010, la durata media stimata di un procedimento civile in primo grado era di circa 240 giorni nei paesi dell’OCSE, 107 in Giappone (il paese con la durata minore), circa 420 in Portogallo e Slovenia, 564 in Italia (il paese con la durata maggiore). Il tempo medio stimato per la conclusione di un procedimento in tre gradi di giudizio era di 788 giorni, con un minimo di 368 in Svizzera e un massimo di quasi 8 anni in Italia (Figura 1 e Tavola in Allegato).

I costi di accesso alla giustizia – misurati come stima delle spese che un soggetto deve sostenere per arrivare alla risoluzione di una specifica controversia attraverso il sistema giudiziario (spese amministrative, spese per esperti, compenso dell’avvocato) al netto dell’eventuale contributo pubblico (patrocinio a spese dello stato) – variano significativamente tra paesi (Figura 2). Pur con alcune eccezioni (Slovenia), sistemi caratterizzati da durate più elevate dei procedimenti tendono a essere più costosi; una ragionevole durata dei procedimenti può quindi essere importante anche per ridurre i costi di accesso al sistema (Figura 3).

Nota: La formula impiegata per stimare la durata è: Durata = [(Pendentit-1 + Pendentit)/(Sopravvenutit + Esauritit)]*365. I diagrammi illustrano le principali statistiche descrittive del campione per ciascun grado di giudizio. Il rombo indica la mediana, gli estremi inferiore e superiore il valore minimo e quello massimo rispettivamente. La lunghezza totale del segmento indica il grado di dispersione dei dati, quella relativa dei

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due sottosegmenti il grado di asimmetria.

Fonte: OCSE e CEPEJ

Nota: L’indicatore è costruito come stima delle spese che un soggetto deve sostenere per arrivare alla conclusione di una specifica controversia commerciale al netto dell’eventuale contributo pubblico, che si assume copra interamente le spese. La misura di costo (espresso in percentuale del valore della causa che è pari al 200 per cento del reddito pro capite del paese) è prodotta dalla Banca Mondiale e include spese amministrative, spese per esperti e compenso dell’avvocato. Il ridotto numero di osservazioni è dovuto alla disponibilità di dati.

Fonte: OCSE, CEPEJ e Banca Mondiale

I principali fattori che influenzano la durata dei procedimenti

Pur in una visione estremamente semplificata, la durata dei procedimenti può essere vista come risultante dell’interazione tra domanda e offerta di giustizia: l’incapacità del sistema giudiziario di definire in ciascun periodo un numero di procedimenti pari a quello dei nuovi procedimenti iniziati si traduce in un allungamento dei tempi medi di definizione. Questo schema concettuale consente di raggruppare i fattori potenzialmente in grado di influenzare la durata in due categorie, a seconda che incidano sulla domanda o sull’offerta di giustizia.

Dal lato dell’offerta, i fattori maggiormente rilevanti sono: la quantità e la qualità delle risorse finanziarie e umane disponibili, gli assetti organizzativi e di governance degli uffici giudiziari e la struttura degli incentivi dei soggetti coinvolti (giudici e personale paragiudiziale e amministrativo), il grado di efficienza nell’impiego delle risorse. Quest’ultimo può essere influenzato dal livello di specializzazione dei giudici, dalla diffusione di tecniche di gestione dei flussi o dal grado di informatizzazione degli uffici.

Fattori in grado di influenzare la domanda di giustizia sono: i costi di accesso al sistema e le regole di ripartizione delle spese tra le parti, gli incentivi dei professionisti, la diffusione di meccanismi alternativi di risoluzione delle controversie (ADR), la qualità della legislazione e il grado di certezza del diritto.

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Nota: La formula impiegata per stimare la durata è: Durata = [(Pendentit-1 + Pendentit)/(Sopravvenutit + Esauritit)]*365. L’indicatore in ascissa è costruito come stima delle spese che un soggetto deve sostenere per arrivare alla conclusione di una specifica controversia commerciale al netto dell’eventuale contributo pubblico, che si assume copra interamente le spese. La misura di costo (espresso in percentuale del valore della causa che è pari al 200 per cento del reddito pro capite del paese) è prodotta dalla

Banca Mondiale e include spese amministrative, spese per esperti e compenso dell’avvocato. Il ridotto numero di osservazioni è dovuto alla disponibilità di dati.

Fonte: OCSE, CEPEJ e Banca Mondiale

Le differenze tra paesi nella durata dei procedimenti non sembrano attribuibili a differenze nell’ammontare di risorse finanziarie allocate alla giustizia

Dal campione di paesi considerato non emerge una relazione tra l’ammontare di risorse pubbliche destinate alla giustizia e la performance dei sistemi giudiziari: durate molto diverse si osservano in paesi con dotazioni di risorse simili. Ad esempio, a fronte di una quota di bilancio per la giustizia pari allo 0,2 per cento del PIL, la durata media stimata di un procedimento civile è di circa 130 giorni in Svizzera e nella Repubblica Ceca, mentre risulta superiore di 2,7 volte in Slovacchia e di 4 in Italia (Figura 4).

La performance del sistema giudiziario è migliore nei paesi che effettuano maggiori investimenti in informatizzazione…

La durata media dei procedimenti è più bassa e la produttività dei giudici è più elevata nei paesi che destinano una quota maggiore del bilancio della giustizia all’informatizzazione. La relazione tra investimenti in informatizzazione e produttività è più forte laddove il livello di competenze informatiche nella popolazione è più elevato e quindi è maggiore la capacità di trarre vantaggio dai nuovi strumenti tecnologici: un aumento della percentuale di individui con conoscenze di base di informatica dal 33 al 54 per cento della popolazione è associato a un incremento dell’intensità della relazione tra produttività dei giudici e investimenti in informatizzazione di circa 4 volte. Investimenti in informatizzazione e politiche volte ad accrescere il livello di competenze informatiche nella popolazione appaiono dunque complementari.

 

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Nota: La quota del bilancio pubblico destinata alla giustizia include l’insieme delle risorse allocate al funzionamento degli uffici giudiziari, ad esclusione di quelle necessarie a finanziare il patrocinio a spese dello stato e il funzionamento degli uffici requirenti. I confronti tra paesi possono risentire di differenze nell’attribuzione di competenze relative all’amministrazione della giustizia tra settore pubblico e privato.

Fonte: OCSE e CEPEJ

… e in quelli in cui vi l’utilizzo di tecniche di gestione dei flussi e la produzione di statistiche all’interno degli uffici sono maggiori…

La diffusione delle tecnologie informatiche assicura benefici direttamente, riducendo i costi e i tempi di lavoro, e indirettamente, consentendo di implementare tecniche di “caseflow management” e assicurando una maggiore e migliore disponibilità di informazioni. Con il termine caseflow management si indicano le attività di supervisione e gestione dei flussi di lavoro finalizzate a garantirne un razionale andamento. Alcuni esempi sono la fissazione e la gestione di scadenze, l’esame preventivo dei procedimenti in entrata e la loro assegnazione a iter procedurali differenziati in base alle loro caratteristiche, la precoce identificazione e gestione dei casi più complessi e potenzialmente più problematici. Durate minori si osservano nei sistemi che svolgono sistematica attività di supervisione dell’andamento dei flussi e di identificazione e gestione dei casi più complessi e potenzialmente più problematici. La disponibilità di informazioni sui flussi, le durate, i carichi di lavoro e altre dimensioni operative è condizione necessaria per la programmazione del lavoro all’interno degli uffici e per la successiva verifica dei risultati, per la valutazione della performance dei giudici e del personale amministrativo. Con alcune eccezioni (Inghilterra e Galles, Slovenia), la durata dei procedimenti è più bassa nei paesi in cui la produzione di statistiche da parte degli uffici è maggiore.

 

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