La Relazione al Parlamento sullo “Stato di attuazione della legge recante norme per il diritto al lavoro dei disabili”- adempimento biennale previsto dalla stessa legge – è comunque un’occasione di riflessione su quanto è avvenuto in tema di inserimento lavorativo delle persone con disabilità.
Quella presentata in Parlamento, in verità in sordina, da parte del Ministero del Lavoro nello scorso agosto, è la settima edizione, riguarda gli anni 2012 e 2013 ed assume un particolare rilievo, per almeno tre motivi: la perdurante fase di crisi, economica, occupazionale e il ridimensionamento dei flussi di spesa pubblica; la recente approvazione del decreto lavoro (il cosiddetto Job Act), che contiene esplicitamente un riferimento alla revisione della legge n.68 del 1999; l’avvio della stagione di politica attiva del lavoro e di inclusione attiva nell’ambito della Programmazione dei fondi FSE 2014 2020.
L’impianto della legge in questione, come si ricorderà, va concepito come un sistema di sostegno all’esercizio del diritto al lavoro di persone disabili rientranti in particolari condizioni. Non si configura come intervento universalistico per la disabilità.
Si occupa di procedere al collocamento mirato delle persone attraverso misure di responsabilizzazione dei datori di lavoro. Tre tipi di misure sono messe a disposizione: a carattere di deterrenza ( quote d’obbligo, sanzioni amministrative, non partecipazione ad appalti pubblici); di tipo agevolativo (agevolazioni normative: convenzioni; agevolazioni economiche dirette:incentivi previdenziali e fiscali nell’ambito delle risorse disponibili dai fondi nazionale e regionali); agevolazioni economiche indirette : convenzioni; misure potenzialmente elusive, non del rispetto normativo, ma del farsi carico dell’inserimento lavorativo da parte dei datori di lavoro (condizioni potenzialmente elusive: esoneri parziali, modalità di ricorso alle convenzioni, sospensione dell’obbligo in caso di crisi aziendale, carenza nell’azione di vigilanza).
Le misure di deterrenza quali le quote di riserva, sono rivolte a datori di lavoro che rientrano in limiti dimensionali esclusi alcuni settori produttivi che sono totalmente esonerati.
Le misure agevolative sono invece a carattere generale, non escludono datori di lavoro a condizione che vengano assunte, mediante lo strumento della convenzione, persone disabili iscritte negli elenchi provinciali.
Il sistema è presidiato dal Ministero del Lavoro, dalle Regioni e Province autonome e in termini gestionali dalle Province a cui fanno riferimento i servizi di collocamento mirato, province (nel noto stato attuale di incertezza). La Relazione effettua un’analisi dettagliata delle norme nazionali, regionali e degli atti amministrativi ai vari livelli.
Quello della legge n.68 è l’unico sistema che si occupa di inserimento lavorativo delle persone disabili? No. Intervengono altre competenze: l’area salute prevalentemente su sfere di disagio psichico e mentale; l’area del sociale, per l’inclusione attiva di fasce svantaggiate tra cui sono da annoverare le persone con disabilità. Recentemente si sono registrati, sempre in tema di inserimento lavorativo, interventi – pur se in termini di progetti intenzionalmente sperimentali – del dicastero preposto alle pari opportunità.
La Relazione al Parlamento si concentra sul sistema della legge n.68/99, non registra sistematicamente questi interventi, così come quelli progettuali finanziati dal fondo sociale europeo, che vengono rilevati in modo asistematico dalle strutture territoriali e regionali.
Ciò è dovuto innanzitutto alla questione delle diverse competenze istituzionali in merito all’inserimento lavorativo delle persone disabili. Comunque un’interpretazione più dinamica dell’adempimento potrebbe farsi carico di rilevare più complessivamente quanto si muove in tale universo. Anche al fine di facilitare, tramite la conoscenza, il coordinamento degli interventi e l’ottimizzazione delle risorse professionali ed economiche. In una necessaria logica multilivello e multidimensionale. Ciò anche alla luce della Convenzione ONU.
Alcune note alla rilevazione.
La Relazione si basa su un sistema di risposte fornite dalle province su una piattaforma informatica aperta e all’interno di procedure validate a livello regionale .
Sono assenti completamente i dati di 8 province nel 2012 e di 5 province nel 2013. Rispetto alle precedenti rilevazioni si ha un numero maggiore di dati provinciali, pur sussistendo molte omissioni a risposte anche significative. La incompletezza dei dati provinciali è una costante della rilevazione e testimonia una certa ritrosia alla comparazione di performance tra territori su alcune tematiche.
Un arricchimento ulteriore dei dati potrà avvenire dall’elaborazione delle comunicazioni obbligatorie relative alle attivazioni e alle cessazioni dei rapporti di lavoro. In questo modo la perlustrazione può integrarsi, riguardo ai disabili iscritti alle liste, con i rapporti di lavoro non contemplati nell’ottemperanza dell’obbligo.
La qualificazione dei servizi
Un aspetto fondamentale nella gestione del collocamento mirato è la questione del livello di qualificazione dei servizi territoriali.
Questa dimensione viene approfondita dalla VII Relazione relativamente alla messa in atto dei sistemi informativi relativi all’incontro domanda ed offerta da parte delle province.
Il tasso di informatizzazione è in crescita, ma rimane basso. Sono 30 le province che dichiarano di non avere a disposizione un sistema informativo a riguardo (in prevalenza nel Sud). 13 province non forniscono risposta. 59 province dichiarano di aver adottato un sistema di rilevazione della domanda e dell’offerta. 3 solo sulla domanda. 5 solo sull’offerta.
L’interoperabilità con altri sistemi informativi (ma nella Relazione non si precisano quali) è dichiarata da 21 province. L’accessibilità on line per le persone disabili è quasi inesistente, poco maggiore per i datori di lavoro .
In precedenti relazioni veniva effettuato una più articolata analisi della qualificazione dei servizi per il collocamento mirato, distinguendo le prestazioni amministrative da quelle effettive di collocamento ed evidenziando l’interazione tra servizi per il lavoro, la formazione, le strutture socio sanitarie. La sempre evocata rete territoriale.
Fuori dalla Relazione, i recenti monitoraggi sulla struttura e le attività dei centri per l’impiego non esplicitano i dati relativi agli operatori dei servizi per il lavoro dei disabili .
La qualificazione dei sistemi territoriali di inserimento delle persone disabili, pur nelle forti differenze territoriali, rimane un nodo fondamentale nella politica del lavoro in Italia, con ricadute maggiori per le fasce svantaggiate necessitate di supporti. Approfondimento con una qualche attualità è l’apporto potenziale dei soggetti privati: agenzie del lavoro, agenzie di intermediazione, associazionismo, cooperazione sociale.
L’andamento della potenziale domanda di lavoro nel biennio 2012 2013
Nel biennio in esame si assiste al ridimensionamento significativo delle quote di riserva nel settore privato e pubblico.
I datori di lavoro privati soggetti all’obbligo di farsi carico dell’inserimento passano da 55.410 nel 2012 a 38.800 nel 2013 . Le quote di riserva occupazionali complessive per persone disabili si riducono da 158.295 nel 2012 a 117.136 nel 2013.
Nelle pubblica amministrazione viene registrato, in base alle informazioni delle province, un aumento dei datori di lavoro soggetti all’obbligo che passano da 3.578 nel 2012 a 4.797, con una diminuzione delle quote di riserva da 76.770 nel 2012 a 69.083 nel 2013.
Il dato più significativo è il ridimensionamento delle vacancies, i posti di lavoro effettivamente disponibili nel settore privato come attesta la tabella in nota , in cui non è dato di sapere il peso delle mancate risposte delle province.
Nel settore pubblico a fronte della diminuzione delle quote di riserva viene evidenziato un incremento dei posti scoperti.
La valutazione degli andamenti dell’offerta di lavoro va rapportato all’andamento degli iscritti alle liste provinciali in termini di stock e di flusso. E qui sono da evidenziare le non corrispondenze più significative.
L’offerta di lavoro delle persone disabili.
La Relazione evidenzia il calo degli stock di iscritti alle liste provinciali. A fronte di 728.236 del 2012, nel 2013 risultano 676.775 persone disabili iscritte. Permane la prevalenza degli iscritti nell’area geografica del Sud Isole anche se con una diminuzione dal 2012 al 2013 dal 58% al 51%. Nel 2013 c’è un parziale riequilibrio con il Centro Nord nel numero delle iscrizioni.
Il volume delle iscrizioni su base annua vede una diminuzione (74.375 nel 2012 e 68.820 nel 2013) del numero assoluto. Nel 2013 sale il contributo percentuale del Centro e del Nord.
In realtà la variabilità su base annuale degli stock è relativa. Ormai si può parlare di un bacino di soggetti numericamente consolidato nel tempo. Tale identificazione permetterebbe l’elaborazione di strategie adeguate.
La significatività del numero degli iscritti alle liste in rapporto alla disponibilità al lavoro ha proposto la questione della condizione di disoccupazione al fine di accedere a misure di carattere sociale. In realtà la cosiddetta “pulitura” delle liste, non soltanto degli aggiornamenti, evidenziata in precedenti relazioni, non viene esaminata in questa edizione, tenendo conto che alcuni provvedimenti normativi centrali stanno eliminando il vincolo di iscrizione alle liste per l’accesso alle politiche sociale.
Altra carenza nella valutazione dei dati è il riferimento agli andamenti generali della disoccupazione, di cui le persone disabili sono parte.
Resta evidente che il confronto meramente quantitativo tra iscritti alle liste e disponibilità da parte dei datori di lavoro pubblici e privati evidenzia l’impossibilità del sistema di deterrenza a svolgere completamente la funzione di supporto all’inserimento lavorativo. Così è stato nell’intero arco della vigenza dell’attuale legge per il diritto al lavoro dei disabili. E ciò anche non considerando la diversa collocazione territoriale dei fabbisogni, la qualificazione professionale, il superamento delle barriere nell’interazione tra condizioni soggettive e contesti ambientali socio produttivi.
Gli avviamenti al lavoro
Nel biennio in esame l’andamento degli avviamenti su base annua è in diminuzione pur in maniera differenziata tra aree territoriali. Ciò può essere desunto dalla figura in nota.
Sugli avviamenti la Relazione riporta la serie storica a partire dall’anno. Se ne deduce un lento fenomeno di contrazione negli anni.
La comparazione tra nuove iscrizioni e avviamenti evidenzia che, su base annuale, solo una percentuale degli incrementi di iscritti viene inserita nel mercato del lavoro, con limitata capacità di contrastare sia i flussi che lo stock di iscritti.
Tipologia degli avviamenti al lavoro
Tra le tipologie di avviamento al lavoro la convenzione resta la più utilizzata (nel 47,5% degli avviamenti del 2012 e nel 48,7% nel 2013. Nel 95% dei casi si tratta delle convenzioni effettuate in base all’art.11 della legge 68/99 (quelle di programma, soprattutto, e quelle di integrazione lavorativa). Segue la percentuale della chiamata nominativa.
Rimane, pur con peso diverso, una percentuale minima di chiamate numeriche.
Le prime due precedenti tipologie di avviamento rappresentano una delle possibilità di flessibilizzazione dell’adempimento dell’obbligo da parte dei datori di lavoro. Soprattutto la convenzione di programma, comunque presenta profili di ambiguità che andrebbero ulteriormente indagati: può nascondere, pur nell’ottemperanza dell’obbligo, forme elusive rispetto all’inserimento lavorativo. Resta invece una formula che, utilizzata non burocraticamente, può rispondere congenialmente alla logica del collocamento mirato e la necessità di percorsi personalizzati.
Tirocini
Presenza percentuale ridimensionata quella dei tirocini, sia formativi e di orientamento sia quelli finalizzati all’assunzione
La serie storica evidenzia la tendenza discendente degli ultimi anni rispetto ad un picco degli anni 2010 2011 .
Aziende non soggette all’obbligo
Fenomeno di particolare interesse quello delle aziende non soggette all’obbligo che assumono disabili, perché denota una propensione a farsi carico senza la deterrenza. Le ipotesi formulate, a riguardo delle motivazioni, sono state prevalentemente due: il sistema di agevolazioni, una cultura della responsabilità sociale.
In questi anni l’avviamento ha mantenuto una percentuale interessante, pur non registrando gli incrementi degli anni precedenti .
Tipologie contrattuali
Nel biennio 2012 – 2013 le assunzioni di disabili con rapporto di lavoro a tempo indeterminato sono diminuite (6.373 in valore assoluto, 35,1% in percentuale). Si registra la crescita del tempo determinato (10.474 in valore assoluto e 57,7% in percentuale).
Risoluzione del rapporto di lavoro
Le risoluzioni dei rapporti di lavoro nel 2012 sono state 7.671, nel 2013, 5.538 . Sono quantità che diminuiscono il saldo attivo complessivo con gli avviamenti e di cui necessita approfondire quelle che non riguardano il tempo determinato.
Sospensione obbligo di assunzione
Interessante è il peso della temporanea sospensione degli obblighi occupazionali collegate alla crisi d’impresa. Il ricorso ha interessato 4.272 richieste per una quantità di 12.291 posizioni delle quote di riserva nel 2012. Nel 2013, salgono le richieste autorizzate; diminuiscono però le posizioni a 10.348 .
Esonero parziale
L’esonero parziale è stato un istituto particolarmente approfondito in questa Relazione, forse anche in relazione alla previsione, non ancora attuata, della modifica normativa prevista dalla legge Fornero.
Da rilevare che c’è una tendenza alla crescita nel biennio (2.337 nell’anno 2012 e 2.476 nel 2013), con un ammotare delle posizioni esonerate di 4.019 nel 2012 e di 3.564 nel 2013. ( Le tabelle in nota evidenziano il contributo delle regioni settentrionali e dei settori produttivi).
Si tratta di capire il peso degli automatismi all’esonero inseriti dalle recenti norme.
Il finanziamento del fondo disabili.
Le agevolazioni per l’inserimento dei disabili trovano finanziamento in due tipi di fondi, il fondo nazionale ed i fondi regionali.
La Relazione dà conto del primo ed evidenzia sia l’ammontare annuo che il riparto delle risorse tra le regioni e province autonome. Al di là dei criteri di riparto, modificati nel corso degli anni, si evidenzia la non strutturalità del fondo nazionale e la netta diminuzione degli stanziamenti per gli anni 2012 e 2013. Il sostegno alle misure agevolative viene quindi ad assumere un impatto limitato.
La Relazione non rileva le risorse dei fondi regionali – alimentati dalle ammende dei datori di lavoro – ed il loro utilizzo.
Conclusioni
La Relazione rimane il maggior quadro informativo dell’inserimento lavorativo delle persone disabili sia in termini di dispositivi normativi sia in termini di dinamiche dell’incontro realizzato, potenziale o mancato delle persone disabili col mondo del lavoro.
La VII Relazione, pur con alcuni limiti della rappresentazione soprattutto nella comparazione con i dati del mercato del lavoro e della politica attiva “ordinaria”, evidenzia che in questi anni si sono verificati fenomeni di alleggerimento delle misure di deterrenza nei confronti dei datori di lavoro e di riduzione di quelle agevolative. Alcuni dispositivi previsti a livello nazionale, ad esempio, le nuove regole sugli esoneri parziali, non sono state attuate.
Certamente pesano sugli andamenti le due condizioni macro: la crisi economica ed occupazionale perdurante e la riduzione della spesa pubblica.
Anche in una situazione di difficoltà generale, tuttavia, non si può regredire dalla cultura dell’inclusione. Ciò soprattutto nel campo lavorativo, dove l’intervento economico assume maggiormente il significato di investimento per lo sviluppo economico e sociale.
L’attuazione dei decreti legislativi del Decreto Lavoro – con la previsione di modifiche normative, la qualificazione dei servizi pubblici e privati, compresi quelli del collocamento mirato, la messa in campo di sistemi di agevolazioni, l’attivazione di un’agenzia nazionale per il lavoro – può dare una spinta al diritto al lavoro delle persone disabili in una logica di mainstreaming, integrazione ed ottimizzazione delle risorse.
Occorre contrastare l’opinione che l’inclusione socio lavorativa delle persone disabili sia questione delle politiche sociali. Riproducendo così una divaricazione degli attori e degli interventi che vanno concepiti in maniera integrata tra sociale, lavoro, formazione, salute, sviluppo.
I La Relazione suddivisa in tre parti principali: Stato di attuazione a livello nazionale, attuazione nelle regioni e province, tabelle e figure.
II Vedi Camera dei Deputati, VII Relazione al Parlamento sullo stato di attuazione delle norme per il diritto al lavoro dei disabili
III Le osservazioni relative alla Legge di stabilità 2015 sono presenti in un precedente numero della newsletter
IV Il testo, non ancora pubblicato in Gazzetta al momento in cui scriviamo, è stato definitivamente approvato dal Senato il 3 dicembre 2014. Nulla è cambiato rispetto a quanto si era valutato nella newsletter Nuovi Lavori n.
V L’anticipo della programmazione con la Garanzia Giovani, in verità a livello nazionale non ha confortato la politica per i giovani disabili.
VI L’esonero totale è un trascinamento del vecchio collocamento obbligatorio. Va aperta la discussione se ciò debba significare, pur in presenza di condizioni di difficoltà, il non farsi carico nemmeno di una forma di contributo di solidarietà all’inclusione attiva.
VII Per la metodologia di rilevazione vedi pag.139 della Relazione
IX Vedi Tabella 50.
X Precedenti analisi campionarie dell’ISFOL hanno evidenziato quali canali prevalenti di accesso al lavoro quelli dei rapporti informali rispetto al ruolo dei centri per l’impiego. Comunque le percentuali di ricorso ai centri, nel caso di persone disabili, risultavano maggiori rispetto al collocamento ordinario.
XI La tematica della qualificazione dei servizi è stata una delle questioni poste nel Piano biennale di azione per la promozione dei diritti delle persone con disabilità.
XII Tale approfondimento viene effettuato nell’Allegato 1, pp. 137 e seguenti.
XIII Vedi Tabella 48
XIV Vedi Tabella 49.
XV Facciamo riferimento a: Indagine sui servizi per l’impiego.2013.Ministero del Lavoro; ISFOL. Lo stato dei servizi pubblici dell’impiego in Europa. Tendenze, conferme e sorprese.
XVI Vedi seguente Tabella 3.
XVII Vedi seguente Tabella 5
XVIII Vedi seguente Tabella 8.
XIX Vedi seguente Figura 11.
XX Vedi Figura 13
XXI Si ricorderà che tre sono le modalità di avviamento al lavoro per le persone disabili: la chiamata numerica, la nominativa, le convenzioni.
XXII Le convenzioni previste dalle norme sono quattro: convenzione di programma e di integrazione lavorativa, convenzioni di esternalizzazione di commesse (art.12 e art.12 bis della legge 68/99, art.14 del d.lgv 276 del 2003)
XXIII Vedi Tabella 13
XXIV Vedi Tabella 14.
XXV Vedi Figura 16
XXVI Vedi Figura 17
XXVII Vedi Figura 22
XXVIII Vedi Tabella 16
XXIX Vedi Tabella 21.
XXXX Vedi Tabelle 22 e 23
XXXI Nell’ambito dell’assistenza tecnica a favore delle regioni e delle province, Italia Lavoro ha effettuato la perlustrazione delle legislazioni regionali evidenziando le esperienze di attività finanziate dalle risorse.
