Quando, nel 2010, venne costituito dal Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro (CNEL) e dall’Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT) il “Gruppo di indirizzo sulla misura del progresso della società italiana”, composto da rappresentanze delle parti sociali e della società civile, in pochi credevano alla possibilità che quella iniziativa potesse incidere sulla cultura politica ed economica prevalente della misurazione dello sviluppo. Questo malgrado che in ambito internazionale da tempo andassero maturando importanti contributi ed esperienza tendenti a relativizzare l’assoluta egemonia del mitico “Prodotto Interno Lordo (PIL) nella misurazione del benessere.
Oggi possiamo dire che quella iniziativa, da cui è partito quel complesso lavoro che ha portato alla produzione del Rapporto sul Benessere Equo e Sostenibile negli anni 2013, 2014, e 2015, a due rapporti 2013 e 2014 sul BES nelle città e a due rapporti BES delle Province negli anni 2014 e 2015, è stata particolarmente lungimirante tanto da venire considerata una delle esperienze più interessanti a livello internazionale e capace di sopravvivere allo stesso CNEL, di cui la riforma costituzionale prevede la soppressione per inutilità e eccessiva onerosità (!?).
Un indicatore dell’importanza di questa esperienza è senza dubbio la Proposta di legge presentata il 12 maggio scorso: “Modifiche alla legge 31 dicembre 2009, n. 196, concernenti il contenuto della legge di bilancio, in attuazione dell’articolo 15 della legge 24 dicembre 2012, n. 243” (3828). Se il Parlamento approverà la Proposta di legge, che di fatto incardina il BES nelle politiche di bilancio, si realizzerà uno straordinario passo avanti nella modernizzazione del Paese. Ovviamente la cosa non è scontata perché ancora rilevanti sono gli interessi che tentano di ostacolarne l’approvazione infastiditi dalla prospettiva di un sistema di monitoraggio e valutazione preventiva e consuntiva delle politiche di bilancio.
Ci troviamo quindi ad un passaggio di estrema importanza perché attraverso esso si realizzerà una delle condizioni di fondo per la realizzazione di un modello di governance ispirata alla transizione ad uno sviluppo equo e sostenibile. Tema questo oggetto specifico della Conferenza dell’ONU RIO +20 e condizione per il raggiungimento dei 17 obiettivi di sviluppo sostenibile indicati dall’ONU per il 2030.
Duplice è ora il compito che si trovano di fronte quanti hanno creduto nella necessità di integrare il PIL con un sistema di indicatori capace di fare luce sulle implicazioni sociali, ambientali e istituzionali delle politiche di sviluppo. Il primo è senza dubbio quello di seguire e sostenere con continuità e determinazione il confronto politico parlamentare. Il secondo è lavorare al fine di rendere il BES non solo strumento sempre più efficace nella valutazione post e ante ed ai diversi livelli istituzionali le politiche dello sviluppo, ma anche per rendere queste politiche sempre più trasparenti e facilmente accessibile alla comprensione dei cittadini.
C’è quindi un grosso lavoro da fare, non solo tecnico e metodologico, ma anche di indirizzo politico che consenta, grazie anche alla esperienza maturata in questi anni e agli stimoli che provengono dal dibattito internazionale, di fare decisi passi avanti. Nel merito qui di seguito si propongono alcuni spunti di riflessione.
Il primo deriva dalla necessità di integrare il sistema BES con indicatori di sostenibilità. Questo problema si pose già nella fase iniziale dei lavori sul BES. Allora ci fu chi decise di rinviare, data la complessità del problema. Credo che oggi quel problema si riproponga con urgenza per due ragioni. La prima deriva dal fatto che il BES, per assolvere fino in fondo alla sua finalità, quanto prima deve essere messo in grado di valutare se il livello di benessere che registra è in grado di durare nel tempo e a quali condizioni. La seconda ragione, ovviamente connessa alla prima, deriva dalla necessità di stare dentro il percorso delle Nazioni Unite relativo agli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile.
La misurazione del benessere, infatti, assume il suo pieno significato solo se è in grado di misurare nel tempo la sua sostenibilità nelle sue implicazioni economiche, sociali, ecologiche e istituzionali. In altri termini, va bene sapere se oggi stiamo più o meno bene, ma occorre anche sapere se il benessere di oggi è destinato a durare nel tempo per noi, i nostri figli, l’ambiente naturale. Il BES così com’è non è ancora in grado di fornire queste indicazioni
Questa è una necessità di straordinaria importanza stante la complessa fase che il Paese, l’Europa, il mondo stanno attraversando ed in cui si accavallano i motivi di preoccupazione e incertezza. Non sono forse queste preoccupazioni la ragione di fondo alla base della enciclica “Laudato si” di Papa Francesco?
Il secondo è relativo alle modalità in cui le forze sociali rappresentative del mondo dell’impresa, del lavoro, dell’ecologismo, dei consumatori, del volontariato, ecc. vengono coinvolte nella continua implementazione del BES. Questo non tanto per rispetto alle radici da cui si è sviluppata l’esperienza del BES è da cui ne è derivata una quota significativa del suo valore aggiunto grandemente apprezzato nelle sedi internazionali, quanto piuttosto per la indispensabile comprensione profonda della fase dello sviluppo del Paese. Di fatto, con la chiusura del CNEL, allo stato non esistono sedi in cui le forze sociali possono contribuire in forma organizzata al necessario lavoro di continuo aggiornamento e sviluppo che richiede il sistema di indicatori su cui si fonda il BES. Questo significa che l’aggiornamento o non avviene o, se avviene, è tutto in via tecnico scientifica. E’ sufficiente? E’ questa una modalità adeguata a garantire che il sistema di indicatori sia sempre più aderente alle pieghe dello sviluppo equo e sostenibile che si intendono misurare? E, d’altra parte, se si rinuncia al contributo organizzato delle forze sociali non si corre forse il rischio di imprimere al sistema di indicatori derive di parzialità? Qui occorre essere molto chiari. Il BES, con tutto il rispetto al fondamentale lavoro dell’ISTAT, non è un insieme di scelte teorico-metodologiche, ma è anche visioni del mondo da un lato, rapporti di potere dall’altro, nella misura in cui gli indicatori sono utilizzati per indirizzare e valutare la performance di un paese, una regione, un gruppo sociale rispetto ad altri
Si ricorderà come nella Relazione della Commissione per la misurazione della performance economica e del progresso sociale presieduta dall’economista Joseph Stiglitz si dice “La scelta delle informazioni da monitorare coincide con la selezione delle priorità politiche”. Ebbene, se questa è la logica in cui si colloca il BES non si pone forse l’interrogativo di chi e secondo quali percorsi verranno selezionate le priorità politiche meritevoli di essere misurate dal BES?
Per comprendere il senso di questo interrogativo si ponga mente all’attuale fase dello sviluppo del Paese. Credo che tutti concordino che siamo nel pieno di una complessa fase di transizione. Il BES dovrebbe essere uno di quegli strumenti da utilizzare per fare in modo che questa transizione avvenga a favore di una rotta verso uno sviluppo sempre più equo e sostenibile. L’esperienza insegna, però, che questa transizione comporta una vera e propria rivoluzione dei modelli di produzione e di consumo in cui verranno coinvolti direttamente nei loro interessi, imprese, lavoratori, cittadini, istituzioni. Sottovalutarne potenzialità e implicazioni sarebbe un errore molto grave. Occorre, invece, essere consapevoli che la valutazione, preventiva e condivisa, delle implicazioni che ne possono derivare ha un significato importantissimo sulla possibilità di attuarla con il massimo del consenso ed efficacia. È esperienza consolidata che le politiche sostenibili pur se condivise in via teorica dalla maggioranza dei cittadini, in quanto si propongono il miglioramento delle loro condizioni di vita, tuttavia, una volta che assumono il carattere concreto di specifici interventi, vanno ad impattare nel bene e nel male su interessi particolari, collettivi e/o individuali.
Un’analisi accorta di queste conseguenze fa capire che nella transizione alcuni settori produttivi, economici, sociali, ne verranno penalizzati mentre altri ne trarranno giovamento. Questo significa che alcuni vedranno crescere le loro opportunità mentre altri si vedranno costretti a ridimensionare le loro aspettative. Lo stesso avviene a livello di territori, gruppi sociali, singoli individui. Come si può ben capire giova a poco, per quanti penalizzati qui ed ora, sentirsi dire che alla fine il bilancio sarà positivo anche per loro.
In questo passaggio si colloca la funzione fondamentale del BES in quanto capace di valutare preventivamente le conseguenze delle scelte politiche al fine di definire il quadro di azioni da promuovere per ridurre gli impatti negativi e incrementare le convenienze. Questa funzione così delicata del BES può essere garantita solo con un confronto diretto, continuo e trasparente dei soggetti economici, sociali e istituzionali coinvolti ai vari livelli. In altre parole attivando quello che in Europa viene chiamato il “dialogo sociale”.
Ed allora la Proposta di legge per introdurre in forma vincolante il BES nella procedura di definizione delle politiche di bilancio ha sicuramente un valore straordinario, ma, affinché essa sia efficace, è necessario che contestualmente venga promossa una iniziativa tendente a recuperare sedi e percorsi per rendere esigibile e cogente il dialogo sociale.
Il terzo spunto di riflessione è in merito alla verifica della adeguatezza del nostro sistema statistico di alimentare in modo adeguato il flusso di informazioni di cui ha bisogno il BES per funzionare in modo efficiente ed efficace.
Questa esigenza è emersa in modo chiarissimo nel 2014 quando, nel tentativo di implementare la metodologia per la individuazione degli indicatori di qualità dei servizi ambientali della PA alle imprese e ai cittadini, messa a punto con le relazioni del CNEL del 2012 e 2013, si è potuto constatare che allo stato non esistono basi statistiche ambientali che consentano di rendere operativo il capitolo ambiente del Sistema Statistico Integrato. Non perché la metodologia richieda dati statistici particolari, ma perché, per un insieme di ragioni, non si è mai provveduto ad organizzare il sistema statistico ambientale così come è stato fatto in altri settori.
Questo non significa che manchino del tutto statistiche ambientali. I lavori dell’ISTAT e del sistema ISPRA-ARPA testimoniano l’impegno che viene dedicato al rilevamento di significativi dati ambientali che consentono, tra l’altro, di contribuire al sistema statistico europeo. Ma, senza nulla togliere a queste preziose elaborazioni esse, tuttavia, hanno il limite di non derivare da un lavoro sistematico di rilevamento che, a partire da unità statistiche territoriali e amministrative omologhe, contribuiscono a alimentare ai vari livelli le banche date ambientali così come avviene ad esempio nei diversi censimenti.
La consapevolezza di questi limiti era già evidente nell’Aggiornamento 2013 del Programma statistico nazionale 2011-2013, in cui si afferma che “lo sviluppo delle basi informative ambientali è ancora in evoluzione, mentre emerge una domanda di informazione statistica più strutturata, capace di fornire informazioni elaborate sulla base di modelli e di analisi comparate tra loro e con le altre variabili socio economiche” , concludendo poi che: “Si tratta, quindi, di perseguire due strade distinte al fine di soddisfare tale domanda: da una parte è indispensabile proseguire e accelerare nella logica dell’integrazione dei dati territoriali, coniugando più fonti e valorizzando la componente territoriale presente in quasi tutti i lavori dell’Istat e degli enti del Sistan. Dall’altra, sarà necessario accentuare la componente territoriale di alcune indagini e di alcune attività, al fine di produrre maggiore e nuova informazione statistica territoriale”.
Questa sollecitazione va colta tempestivamente considerando che questo problema si pone anche per altri settori di altissimo interesse sociale quali, solo per fare degli esempi: l’assistenza agli anziani non autosufficienti, l’edilizia residenziale pubblica, la scuola, ecc.
Considerando che il grosso delle informazioni che alimentano il sistema di indicatori del BES in larghissima maggioranza “transitano” nei diversi livelli e territori della pubblica amministrazione, la cosa da fare è avviare un lavoro attento di ingegnerizzazione dei flussi di informazione finalizzato a costruire nel tempo un sistema statistico integrato. Questa scelta non solo consentirà di alimentare il sistema di indicatori del BES, ma renderà più trasparente, efficiente ed efficace l’azione della Pubblica Amministrazione e, in ultima analisi, renderà più democratico il suo rapporto con i cittadini.
Infine, per concludere, si pone il problema della capacità comunicativa degli indicatori BES verso i cittadini. Da questo punto di vista il PIL, nella sua sinteticità, ha una sua rilevate potenza comunicativa. A fronte le centinaia di indicatori del BES corrono il rischio di essere materia per i soli addetti ai lavori. L’ipotesi di individuare un numero limitatissimo di indicatori, magari con riferimenti ai “pilastri” della sostenibilità, è senza dubbio da percorrere.
Il problema però non è nelle difficoltà tecniche, che sicuramente ci sono, ma nella ricerca di una soluzione soddisfacente, tenendo conto della sua delicatezza sociale e politica. Così come il PIL determina scelte e comportamenti, anche gli indicatori del BES saranno destinati a determinare scelte e comportamenti. Ne consegue che l’alto livello di condivisione della possibile soluzione ha un valore fondamentale. Ancora una volta la strada da percorrere è quella del “dialogo sociale” come condizione di una democrazia partecipata.
*Membro dell’Ass. Articolo 99
