Dal Public Management al Public Service

A seguito di una innovativa consultazione pubblica, cui hanno partecipato circa quarantamila cittadini, il 10 luglio 2014, il Consiglio dei Ministri ha approvato in via definitiva, il  disegno di legge delega al Governo per la “Riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”.

La norma in questione si propone di perseguire “l’accelerazione e semplificazione delle procedure di fornitura dei servizi ai cittadini, alle imprese e alla collettività”, puntando a contrastare il peso della burocrazia e a ridurre la necessità dell’accesso fisico alle sedi degli uffici pubblici, in modo tale da liberare tempo per permettere una più adeguata conciliazione dei tempi di vita, famiglia e lavoro. Più in particolare, s’intende perseguire il “non nuovo” e ambizioso obiettivo di far dialogare maggiormente le amministrazioni pubbliche con i cittadini e le imprese e attivare un efficace e virtuoso sviluppo della digitalizzazione dei processi lavorativi ed organizzativi del sistema delle pubbliche amministrazioni.

La delega, che presenta un elevato grado di complessità applicativa, non immediatamente implementabile senza alcune “condizioni politiche e culturali” necessarie, punta, in primo luogo, a perseguire una serie di obiettivi sul piano della ridefinizione delle procedure amministrative e della riprogettazione dei processi organizzativi e gestionali, relativamente a:

1. ridefinizione del processo decisionale, anche con riferimento alle forme di partecipazione dei soggetti interessati (cittadini, famiglie, imprese), relativamente all’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e all’applicazione del sistema pubblico dell’identità digitale;
2. superamento dell’uso della carta nel normale funzionamento delle amministrazioni, assicurandone la trasmissione in forma telematica;
3. uso di software con standard aperti e non dipendenti da specifiche tecnologie proprietarie e ricorso alla cooperazione applicativa e all’interoperabilità dei sistemi informativi (Application Program Interfaces – API);
4. obbligo di adeguamento dell’organizzazione di ciascuna amministrazione ai principi di unicità dei punti di contatto con i cittadini e le imprese, con particolare riferimento agli sportelli unici delle attività produttive e agli sportelli unici dell’edilizia.

In secondo luogo, l’azione riformatrice dovrebbe riguardare una nuova politica di valorizzazione delle risorse umane, a partire dalla riforma della dirigenza pubblica, nell’ambito della quale, il Governo assume la delega ad intervenire su alcune questioni che hanno una valenza strategica sul piano inquadramentale e dell’assetto organizzativo e gestionale. Infatti, la pesante delega dovrebbe ridefinire alcune delle questioni più spinose che sono già state al centro delle riforme Cassese, Bassanini, Frattini e Brunetta, avviate negli ultimi venti anni e non sempre portate a termine e definitivamente applicate. Si tratta di riforme che hanno teso rispettivamente a:  semplificare le procedure burocratiche e “districare il groviglio legislativo”; introdurre i principi dell’efficacia, efficienza ed economicità e privatizzare il rapporto di lavoro dei pubblici dipendenti; adottare misure e strumenti provenienti dalla cultura manageriale, in una logica “eccessivamente dirigistica” di pianificazione del ciclo di gestione della performance, mirato a supportare una valutazione delle amministrazioni e dei dipendenti finalizzata al miglioramento e al riconoscimento del merito, attraverso la selettività nell’attribuzione dei premi.

In questo scenario evolutivo, la riforma Madia intende mettere mano alle seguenti questioni aperte:

1. ristrutturazione del sistema di inquadramento dei dirigenti, attraverso il ritorno al “ruolo unico” e l’introduzione di possibili ruoli unificati anche per la dirigenza delle amministrazioni non statali; 
2. ridefinizione di ruolo, competenze, peso e dimensione della dirigenza nel sistema pubblico complessivo;
3. miglioramento del grado di trasparenza e di controllabilità pubblica dell’attività di selezione, organizzazione e gestione dei processi di accesso alla dirigenza, attraverso la definizione di una procedura chiara ed esaustiva di concorso o di corso-concorso, così come al momento del conferimento degli incarichi dirigenziali;  
4. la revisione della durata degli incarichi dirigenziali, del collocamento in disponibilità dei dirigenti privi di incarico;
5. della responsabilità dei dirigenti nei confronti dell’amministrazione, degli utenti e degli stakeholders e delle procedure di valutazione dei risultati, compreso il possibile licenziamento dopo un periodo definito di mancata assegnazione e svolgimento dell’attività di direzione di strutture;
6. il ridisegno delle funzioni della dirigenza delle regioni e degli enti locali, anche a seguito della riforma del Titolo V.

In terzo luogo, invece, due importanti provvedimenti mirano al riordino del ruolo della “Conferenza dei servizi”, a partire dalle norme di convocazione, passando per la semplificazione dei lavori, fino al ricorso a strumenti informatici per favorire lo snellimento delle procedure e il contenimento dei costi. Si propone, inoltre, la revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di anticorruzione, pubblicità e trasparenza, in modo tale da giungere ad adottare disciplina, il più possibile chiara e trasparente,  in merito alla non conferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e/o presso enti privati di controllo pubblico.

Nell’ambito della delega al Governo, in materia di riforma delle pubbliche amministrazioni, spicca la novità e la strategicità assunta da due provvedimenti particolarmente significativi, che potrebbero assumere il ruolo di “cartina al tornasole” del grado di effettivo cambiamento prodotto:

1. la  strategia sottesa alla ristrutturazione del sistema di inquadramento dei dirigenti, attraverso il ricorso al “ruolo unico” e l’introduzione di possibili ruoli unificati con la dirigenza delle amministrazioni regionali e degli enti locali, in una prospettiva di ridefinizione, riposizionamento e rilancio dell’azione progettuale e unitaria del dirigente come “datore di lavoro pubblico”; 
2. il progetto culturale e professionale che ispira l’unificazione dell’attività di formazione rivolta alla dirigenza presso la Scuola nazionale dell’amministrazione (SNA), riorganizzata in dipartimenti corrispondenti agli organismi soppressi, e la conseguente soppressione di tutte le scuole di formazione delle amministrazioni centrali. La SNA dovrà garantire l’elaborazione di una nuova cultura organizzativa progettuale  necessaria per promuovere una nuova governance dei processi decisionali e una più efficace allocazione e gestione delle risorse da parte del “datore di lavoro pubblico”.  

In altri termini, da come verranno gestite queste due variabili dipende il risultato di questa ennesima riforma delle pubbliche amministrazioni, compreso il tanto discusso ricorso alle procedure di mobilità del personale, altro istituto novellato, che bisognerebbe  impiegare a seguito di una corretta definizione e assegnazione degli obiettivi (istituzionali, strutturali e operativi) da parte del vertice politico a quello gestionale, e da questi agli altri livelli dell’organizzazione, sulla base di una esaustiva analisi organizzativa e un esame della funzionalità dei processi e dell’adeguatezza dei carichi di lavoro.

In definitiva, si tratta di una sfida ambiziosa, perché come dimostrano diverse ricerche (Oecd, 2002), per raggiungere risultati efficaci, attraverso una positiva implementazione delle riforme, è necessario un lasso di tempo di 3-5 anni, nel quale occorre creare una serie di “condizioni politiche e culturali” necessarie (Cocozza, 2014): 

1. un’adeguata strategia, che metta in campo un forte commitment del vertice politico e gestionale, a livello centrale, così come nelle strutture decentrate e nelle autonomie regionali e locali, in una logica integrativa e non conflittuale o di subordinazione gerarchica;
2.  l’assunzione di una leadership di tipo partecipativa, che sappia far interagire sinergicamente, in una logica di orientamento strategico le diverse leve di gestione delle politiche delle risorse umane (valorizzazione, motivazione, incentivazione, sanzione);
3. una politica di comunicazione organizzativa, che permetta una stretta correlazione tra diversi livelli di comunicazione (funzionale, strategica, formativa e creativa) che ora non sono adeguatamente coordinati tra di loro;
4. la definizione di obiettivi politico-amministrativi e produttivi specifici e misurabili identificati a livello centrale e articolati ai vari livelli delle strutture pubbliche, nonché un programma per l’implementazione operativa di detti obiettivi nei vari processi e in tutte le attività dell’amministrazione;
5. l’elaborazione di un progetto culturale e la definizione di un imponente piano di formazione mirato e progettuale, quale fondamentale strumento a supporto e a sostegno dell’acquisizione di quelle conoscenze e competenze professionali, manageriali e relazionali − di visione strategica, pianificazione, organizzazione, gestione e valutazione − necessarie per portare a termine una reale ed efficace implementazione dei processi di riforma delle pubbliche amministrazioni, che procurano un effettivo mutamento reale nella vita quotidiana dei cittadini.

Le riforme delle pubbliche amministrazioni, dunque, non sono auto applicative, ma richiedono un importante sforzo di concertazione istituzionale, se davvero s’intende puntare a produrre un mutamento che si pone al servizio della comunità locale e nazionale e sia finalizzato al conseguimento di uno sviluppo economico social inclusive.

In altre parole, la capacità di governance da parte del dirigente dei processi organizzativi (i procedimenti amministrativi letti in una chiave evolutiva di lean organization) e delle relazioni lavorative nei confronti delle persone, non deve più essere basata sul primato della regolazione eteronoma di tipo legislativo e sul solo rispetto formale della norma che obbliga i comportamenti delle parti (all’interno i collaboratori e all’esterno i cittadini) all’obbedienza gerarchica, quanto piuttosto sull’autorevolezza della leadership agita nelle relazioni dirette (dimensione individuale) e su una logica di tipo collaborativa, partecipativa, negoziale e inclusiva, nella gestione delle relazioni sindacali (dimensione collettiva).

È in questo nuovo ambito che va ricercato il ruolo innovativo della stessa dirigenza ministeriale, non più nella capacità di “fornire direttamente servizi” alla collettività, ma in una prospettiva di Big society, capace di saper individuare partner con i quali creare networking nella comunità regionale e territoriale, ai quali fornire la cornice istituzionale dove essi possano esprimere le innumerevoli potenzialità sussidiarie rispetto al tradizionale ruolo dello Stato e ad una vecchia concezione dell’azione pubblica locale, a partire dalle Regioni del mezzogiorno che vivono con maggiore difficoltà la crisi economica attuale.  

Non si tratta di teorizzare uno Stato “minore”, quanto di progettare un Sistema pubblico integrato più efficace, più efficiente e più vicino ai cittadini, che intervenga laddove davvero è necessario, senza sprecare risorse, partendo da uno sguardo positivo sulle azioni dei singoli e dei corpi sociali intermedi. Un nuovo ruolo, ispirato ad un serio principio di sussidiarietà, che vede il coinvolgimento e la partecipazione attiva dei cittadini nella gestione dei beni funzionali al soddisfacimento degli interessi della collettività. In questo processo di riforma un ruolo importante potrebbe essere giocato dal rilancio del Terzo settore e del volontariato nazionale e internazionale.

Del resto, constatata la situazione di difficoltà in cui si trova il Paese, per far ripartire l’Italia occorre ridurre ingiustizie e disuguaglianze e attivare un processo di rinnovamento politico, economico, sociale e culturale, che porti ad una nuova fase di sviluppo, come quella conosciuta negli anni Sessanta. La responsabilità principale in questo senso spetta alla “classe dirigente” politica ed economica, così denominata non a caso, perché il suo compito consiste nel guardare avanti ed indicare una via d’uscita con gli strumenti e secondo i principi innovativi: sviluppo equo e duraturo, sussidiarietà, cittadinanza attiva, solidarietà e responsabilità personale e istituzionale.  

In altri termini, con questa nuova sfida riformatrice si potrebbe andare oltre la logica del New Public Management tentato prima con la riforma Bassanini e poi, con altre modalità più dirigistiche, dalla riforma Brunetta e muoversi verso una prospettiva di New Public Service, attraverso il rilancio della logica del servizio di interesse pubblico e puntando ad affermare i principi per l’elaborazione di un nuovo servizio pubblico. 

Tale nuova prospettiva, che presenta una dimensione paradigmatica ma anche politica ed organizzativa, potrebbe essere perseguita attraverso la coerente implementazione dei seguenti sette principi fondamentali (Denhardt, Denhardt, 2007): 

1. mettersi al servizio dei cittadini, non come se fossero semplici clienti; 
2. rispettare sempre l’interesse pubblico; 
3. valorizzare la cittadinanza come valore per migliorare il servizio pubblico, andando oltre la logica imprenditoriale; 
4. pensare strategicamente ed agire democraticamente; 
5. riconoscere che la responsabilità pubblica non è semplice da applicare; 
6. servire, piuttosto che governare; valorizzare le persone, non solo la produttività.

In conclusione, si tratta di muoversi in un’ottica ambiziosa, assolutamente necessaria per il miglioramento della qualità dell’azione dell’insieme del sistema pubblico, in particolare nei comparti chiave (educazione e formazione, sanità, lavoro), per rilanciare un nuovo protagonismo delle politiche pubbliche a livello centrale e di quelle delle autonomie regionali e locali. A questo scopo, è necessario puntare all’acquisizione di una maggiore consapevolezza strategica del ruolo di alto valore civico svolto dai dirigenti pubblici, poiché essi vivono quotidianamente la dimensione della cittadinanza e del valore democratico della loro azione, che si riflette indiscutibilmente nella qualità e nel grado di sviluppo economico, sociale, civile e culturale della comunità nazionale e territoriale nella quale operano.

(*)  Presidente Corso di Laurea in “Formazione e Sviluppo delle Risorse Umane” Dipartimento di Scienze della Formazione – Università degli studi Roma Tre

Bibliografia

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Denhardt J. V., Denhardt R. B. (2007), The New Public Service: Serving, Not Steering, Sharpe, New York.

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