Gli indicatori del Benessere Equo e Sostenibile (BES) costituiscono, dal punto di vista statistico, uno dei casi di maggiore successo nel panorama internazionale per andare “oltre il PIL”. Quando avviai questo progetto, dopo pochi mesi dall’avvio della mia Presidenza dell’Istat, non intendevo fare del BES unicamente uno strumento di misurazione delle diverse dimensioni de benessere, ma un riferimento culturale per l’intera società italiana e un’opportunità per cambiare il modo in cui la politica veniva disegnata e valutata.
La decisione di proporre al CNEL di contribuire al progetto del BES, coinvolgendo le diverse componenti della società civile, le quali avrebbero dovuto definire il “cosa” misurare, mentre agli statistici e agli esperti delle diverse tematiche spettava il compito di definire il “come”, era proprio finalizzata a raggiungere il primo obiettivo. Ebbene, a oltre cinque anni dall’avvio del progetto, credo di poter dire che il BES sia diventato un punto di riferimento importante non solo per gli “addetti ai lavori”, ma per una fascia più ampia della società italiana, anche grazie all’attenzione prestata a questo strumento dai media.
Diverso è il tema dell’uso del BES per la valutazione delle politiche. Se, finora, l’unico segnale di “attenzione” al BES nei documenti ufficiali di programmazione delle politiche era rappresentato da un box contenuto nel DEF presentato ad aprile del 2014, gli ultimi mesi hanno visto importanti novità che potrebbero consentire all’Italia di fare un vero e proprio salto di qualità nel disegno e nella valutazione delle politiche pubbliche per il benessere e lo sviluppo sostenibile.
Com’è noto, l’Italia non ha un robusto ed esteso sistema per la valutazione delle politiche pubbliche. Solo per ciò che concerne quelle economiche e finanziarie, anche alla luce dell’obbligo di pareggio strutturale del bilancio pubblico introdotto nella Costituzione, vi è un approccio abbastanza consolidato e in parte armonizzato a livello europeo: di conseguenza, gli impatti finanziari delle leggi, così come il prevedibile effetto di riforme strutturali sulla crescita potenziale del PIL e su altre variabili macroeconomiche, vengono regolarmente presentati nei documenti programmatici e, in particolare, nel Documento di Economia e Finanza (DEF). Diversi tipi di modelli analitici ed econometrici sono utilizzati a tal fine, sia dalle strutture governative sia da altri enti pubblici e privati.
Quasi assente è invece la valutazione ex-ante ed ex-post dell’impatto della legislazione su altre grandezze estremamente rilevanti per il benessere della popolazione e le condizioni dell’ecosistema, nonché per la sostenibilità di lungo termine del sistema economico-sociale-ambientale. Raramente le leggi impongono meccanismi trasparenti di valutazionee, manca un serio investimento pubblico per lo sviluppo di strumenti analitici in grado di effettuare tali valutazioni, come invece avviene in molti altri paesi europei. L’Analisi di Impatto della Regolamentazione (AIR), che deve accompagnare ogni nuova proposta di legge, è considerato un puro adempimento burocratico e non contribuisce significativamente al dibattito sui testi normativi. Infine, a parte gli aspetti finanziari, non è prevista alcuna valutazione d’impatto degli emendamenti apportati dal Parlamento alla proposta di legge iniziale.
Questo stato di cose sta, finalmente, per cambiare, grazie a due novità legislative di grande portata, almeno in teoria.
La valutazione delle politiche pubbliche sul capitale naturale e i servizi ecosistemici
La prima novità è stata rappresentata dalla legge 221 del 28 dicembre 2015(“Collegato Ambientale”), approvata dal Parlamento a fine dicembre, che ha previsto sia l’obbligo per il Governo di predisporre la Strategia Italiana di Sviluppo Sostenibile sia l’istituzione del “Comitato Nazionale per il Capitale Naturale”. Se la Strategia deve disegnare un insieme di interventi in grado di consentire al nostro Paese di raggiungere gli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile sottoscritti in sede ONU nel settembre del 2015, il Comitato è investito di una notevole responsabilità rispetto alle politiche pubbliche, in quanto (art. 67):“trasmette, entro il 28 febbraio di ogni anno, al Presidente del Consiglio dei ministri e al Ministro dell’economia e delle finanze un rapporto sullo stato del capitale naturale del Paese, corredato di informazioni e dati ambientali espressi in unità fisiche e monetarie, seguendo le metodologie definite dall’Organizzazione delle Nazioni Unite e dall’Unione europea, nonché di valutazioni ex ante ed ex post degli effetti delle politiche pubbliche sul capitale naturale e sui servizi ecosistemici”.
Il Comitato è presieduto dal Ministro dell’ambiente e ne fanno parte, tra gli altri, i ministri dell’economia e delle finanze, dello sviluppo economico, del lavoro e delle politiche sociali, delle infrastrutture e dei trasporti, delle politiche agricole alimentari e forestali, per gli affari regionali e le autonomie, per la semplificazione e la pubblica amministrazione, dei beni e delle attività culturali e del turismo, rappresentanti della Conferenza delle regioni e dell’ANCI, il Governatore della Banca d’Italia, i presidenti dell’Istat, dell’ISPRA, del CNR, dell’ENEA ed esperti della materia.
Si tratta di una struttura che ha pochi omologhi nel mondo, tant’è vero che, quando, durante il Governo Letta, con Paolo Soprano e Gianfranco Bologna scrivemmo il testo legislativo, poi approvato, ci ispirammo all’esperienza inglese, all’epoca l’unica così ben strutturata. Peraltro, indicammo la data di fine febbraio per la predisposizione del rapporto così da poterlo utilizzare nella fase di preparazione del DEF, e soprattutto del Piano nazionale di riforma (PNR), che il Governo deve presentare in Parlamento ad aprile di ogni anno.
Il Ministero dell’Ambiente ha organizzato a fine maggio la prima riunione degli esperti che fanno parte del Comitato, confermando l’impegno a realizzare il primo rapporto entro febbraio 2017.Certo, l’investimento in termini di ricerca non sarà banale, ma è pur vero che l’Italia è dotata di un buon sistema statistico di contabilità ambientale e ci sono diverse esperienze, anche internazionali, di valutazione del capitale naturale e dei servizi ecosistemici. Particolarmente importante dovrà essere anche l’investimento per realizzare il secondo mandato del Comitato, quello riguardante la valutazione degli effetti delle politiche pubbliche su queste grandezze. Ovviamente, questa è un’attività con enormi valenze politiche, ma riuscire a trasformare il dibatto in questo campo da un confronto di tipo ideologico ad uno basato sull’evidenza sarebbe un risultato di portata straordinaria: d’altra parte, non si vede perché l’Italia non possa essere al passo con ciò che avviene in altri paesi avanzati e a livello di Unione Europea.
Gli indicatori di benessere e di sostenibilità nella programmazione delle politiche economiche
La seconda novità riguarda la riforma della Legge di Bilancio in discussione alla Camera. La riforma prevede, tra le altre cose, l’inserimento degli “indicatori di benessere equo e sostenibile” nel ciclo di predisposizione del DEF (e del connesso PNR) e della Legge di Bilancio. In particolare, viene previsto che “In apposito allegato al DEF, è riportato l’andamento nell’ultimo triennio degli indicatori di benessere equo e sostenibile adottati a livello internazionale nonché le previsioni riguardo alla evoluzione degli stessi nel periodo di riferimento, anche sulla base delle misure previste per il raggiungimento degli obiettivi di politica economica…” e che “Con apposita relazione, da presentare alle competenti Commissioni parlamentari entro il 15 febbraio di ciascun anno, è evidenziata l’evoluzione dell’andamento degli indicatori di benessere equo e sostenibile adottati a livello internazionale sulla base degli effetti determinati dalla legge di bilancio per il triennio in corso.”
Qualora approvata dal Parlamento, questa riforma costituirebbe il coronamento dell’iniziativa che avevo assunto come Presidente dell’Istat con la definizione degli indicatori di “Benessere equo e sostenibile” (BES) scelti, grazie alla collaborazione con il CNEL, sulla base del coinvolgimento della società civile e dei migliori esperti italiani sui diversi aspetti che compongono il BES (salute, istruzione, ambiente, benessere economico, ecc.). Non a caso, nel corso dell’Audizione parlamentare del 23 febbraio 2013, auspicavo che “Parlamento e Governo potrebbero decidere che le relazioni tecniche di accompagnamento agli interventi normativi (almeno quelli di ampio respiro) cerchino di valutarne l’impatto rispetto ai domini del BES …” e che “l’Istat, in collaborazione con altri enti, potrebbe essere chiamato a sviluppare una suite di modelli statistici ed econometrici in grado di integrare gli aspetti economici, sociali ed ambientali, così da sostenere le analisi volte alla valutazione ex-ante delle politiche pubbliche”.
Le modifiche proposte potrebbero determinare un cambio di passo nelle modalità di utilizzo degli indicatori di benessere e di sostenibilità, anche se per realizzare un sistema adeguato bisognerebbe fare un investimento di ricerca non trascurabile. Infatti, come sottolineato anche in una recente audizione dell’Istat, alcuni dati inseriti nel BES non sono disponibili con la stessa tempestività delle variabili economiche. Inoltre, sarebbe necessaria la predisposizione di una modellistica capace di produrre previsioni e valutare l’impatto delle politiche adottate sugli indicatori di benessere. Si tratta di sfide complesse da un punto di vista metodologico e di analisi, ma comunque non impossibili, considerate anche la qualità e le competenze specifiche acquisite su queste tematiche dal nostro sistema statistico e di ricerca. Spero quindi che queste problematiche non vengano utilizzate come una scusa per modificare significativamente il testo predisposto, il quale non solo posizionerebbe l’Italia all’avanguardia internazionale in questo campo, ma porrebbe le basi per orientare nei fatti le politiche pubbliche al conseguimento degli impegni per lo sviluppo sostenibile (si veda www.asvis.it) su cui l’Italia si è impegnata in sede ONU.
Il ruolo dell’Alleanza Italiana per lo Sviluppo Sostenibile
Nei mesi scorsi è nata l’Alleanza Italiana per lo Sviluppo Sostenibile (ASviS), proprio allo scopo di favorire la messa in pratica di politiche e di azioni capaci di consentire all’Italia di realizzare i 17 obiettivi di sviluppo sostenibili e i relativi 169 sotto-obiettivi. Se nelle scorse settimane l’Alleanza ha dato il proprio contributo alla definizione e all’implementazione dei testi normativi qui ricordati e ha stimolato l’Istat ad accelerare la messa a disposizione del pubblico degli indicatori di sviluppo sostenibile già disponibili, ora è il momento di sostenere apertamente la proposta di modifica della Legge di Bilancio, così da dotare il nostro Paese di un serio sistema di valutazione delle nuove normative rispetto agli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile.
D’altra parte, grazie alle variegate competenze delle organizzazioni che aderiscono all’Alleanza e ai legami esistenti con centri di ricerca internazionali, l’ASviS sta programmando, a partire da settembre, l’organizzazione di una serie di eventi per discutere di come sviluppare strumenti analitici in grado di svolgere le valutazioni d’impatto di cui parlano le nuove normative. Inoltre, uno dei gruppi di lavoro dell’Alleanza già avviati si occuperà di analizzare se e come modificare le normative esistenti per allineare ai principi dello sviluppo sostenibile gli altri obblighi di valutazione dell’impatto della regolamentazione.
In questo modo, prima della fine dell’anno, l’Alleanza sarà in grado non solo di offrire riflessioni e proposte all’attenzione dei decisori pubblici, ma anche di proporre un proprio schema di analisi delle future proposte normative dal punto di vista degli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile, anche allo scopo di supportare le riflessioni in materia dei propri aderenti.
*Ordinario di statistica economica all’Università di Roma “Tor Vergata” e Portavoce dell’Alleanza Italiana per lo Sviluppo Sostenibile
