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Per un nuovo modello di “governance” dei servizi per l’impiego

Come è noto, le proposte contenute nella legge di riforma del mercato del lavoro del 2012 ipotizzano un ruolo centrale per la Agenzia nazionale per il lavoro. E’ una norma ancora non resa attuativa, che si scontra, tuttavia, con l’opposizione delle Regioni che, pur condividendo la necessità  della individuazione di una struttura di riferimento nazionale, sposano piuttosto l’ipotesi di una forma – modello gestionale decentrato che prevede la presenza di una Agenzia nazionale con compiti di indirizzo, di sviluppo di linee guida nazionali, compartecipata da Agenzie regionali sul modello adottato dalle politiche di sviluppo ambientale.

 

Il tema è ovviamente assai complesso ed  un nuovo modello di governance capace di garantire la profonda innovazione precedentemente descritta deve necessariamente contemperare due esigenze: 

 

  • quella di garantire ( cioè di rendere esigibili ) standard e prestazioni efficaci  dei servizi su tutto il territorio nazionale imponendo  per altro il rispetto pieno della legge (integrazione tra politiche attive e passive);
  • quella di salvaguardare l’autonomia delle Regioni nella programmazione delle politiche attive del lavoro.

 

La valorizzazione del decentramento amministrativo se, da un lato, ha generato modelli che nulla hanno da invidiare alle esperienze europee più avanzate, dall’altro ha prodotto squilibri drammatici da regione a regione, difficoltà di programmazione dei Fondi strutturali, servizi “a macchia di leopardo”. Per questo, la valorizzazione delle esperienze più avanzate è possibile solo nel contesto di un rafforzamento di una governance effettivamente concorrente. Attività, questa,  che non può essere affidata agli sforzi  della  Conferenza Stato – Regioni. Solo attraverso la condivisione effettiva di obbiettivi tra i due attori sarebbe  possibile ridare impulso alle politiche del lavoro e soprattutto, integrare la componente attiva e quella passiva, collegandole, per altro, agli interventi per lo sviluppo. 

Ciò  è possibile solo attraverso una effettiva condivisione inter istituzionale che, come insegnano le numerose esperienze europee, si realizza attraverso la creazione di organismi dedicati (spesso nati dalla fusione di organismi già esistenti)  come avvenuto in Francia, in Germania in Austria  e nel Regno Unito, dove proprio in funzione della creazione di nuovi modelli di welfare to work   sono stati creati organismi nazionali e regionali tra loro strettamente connessi, capaci di collegare le politiche passive a quelle attive  e soprattutto capaci di promuovere programmi nazionali e regionali nel cui contesto si condividano operativamente le strategie di sviluppo delle politiche attive e di quelle passive, delineando, per altro, interventi di sostegno alle politiche industriali o di sviluppo locale. 

La scelta del modello organizzativo dovrà quindi garantire il raggiungimento di tali obbiettivi, e laddove si dovessero creare eccessivi squilibri tra contesti ed aree del paese in termini di garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni, sviluppare strategie di intervento tra Stato e Regioni che permettano il ripristino dei livelli essenziali delle prestazioni e la loro effettiva esigibilità da parte dei  lavoratori e dei disoccupati.  Se il modello adottato per le agenzie ambientali è in grado di realizzare tali obbiettivi, l’ esperienza maturata va senz’ altro valorizzata. 

Ma parallelamente appare necessario rifarsi alle numerose esperienze europee  e tra queste il modello dell’Agenzia federale  tedesca, pur se difficile da imitare sul piano degli investimenti, può rappresentare un importante punto di riferimento anche per i risultati ottenuti.   

Partendo dalla valorizzazione delle “Buone pratiche“, attivate a livello regionale, nella organizzazione e gestione, nel periodo 2009-2012 degli Ammortizzatori sociali in deroga, sarà possibile sviluppare alcuni elementi organizzativi e gestionali per il nuovo sistema dei servizi del lavoro, con particolare riguardo a:

  • La messa a punto di Lep nazionali e regionali; 
  • La gestione decentrata delle politiche attive  e passive;
  • Lo sviluppo del network – lavoro;
  • Lo sviluppo del  sistema informativo integrato della formazione,  lavoro, politiche sociali, su standard condivisi a livello nazionale;
  • Lo sviluppo di un sistema di apprendimento ed orientamento  permanente.

Il sistema informativo integrato

Il tema dello sviluppo di un sistema informativo integrato dei servizi del lavoro, (network di attori pubblici e privati ) quale presupposto per lo sviluppo di efficaci politiche di sviluppo occupazionale è presente nella strategia di Lisbona, nel Pon nazionale del Ministero del lavoro e delle Politiche sociali 2007-2013, nel  POR regionale FSE e nel Masterplan nazionale dei servizi per l’impiego. 

Con l’accordo del  Ministero  del lavoro e delle politiche Sociali e del coordinamento delle Regioni del 2002 ”Linee guida per rendere operativo il sistema informativo Sil” ed il documento condiviso a livello nazionale e regionale del 2003 “ E-governement per un federalismo efficiente, una visione condivisa di realizzazione cooperativa” vengono poste le basi per la costituzione di un sistema informativo del lavoro, federato e composto da nodi regionali e provinciali autonomi che condividono, tuttavia, standard di codifiche dei dati e di modalità e tecniche di cooperazione e di comunicazione.

La fase successiva di sviluppo si è concretizzata nella definizione e nella attivazione della Borsa lavoro e nell’avvio del Sistema di Comunicazione obbligatoria. 

Lo sviluppo e la messa a regime dell’obbligo, da parte delle imprese, della comunicazione   unica relativamente ad ogni assunzione e dimissione, rappresenta un’importante tappa per lo sviluppo di una effettiva Rete dei servizi del mercato del lavoro.

Di fatto è insito nella stessa attivazione della comunicazione obbligatoria, lo sviluppo di un sistema informativo del mercato del lavoro e di quello relativo all’utilizzo dei dati da esso prodotti sia ai fini amministrativi che a quelli di analisi e monitoraggio del mercato del lavoro.

Tale sistema informativo – definito dall’Articolo 1 della legge 92/2012, che già prevede il collegamento  banche dati nazionali  di INPS, INAIL e ISTAT e che presto verrà ulteriormente integrato dalla Banca dati delle Politiche attive  (collegando gli  archivi provinciali dei servizi pubblici per l’impiego sul modello di quanto realizzato per le Comunicazioni obbligatorie) –  potrebbe essere ulteriormente rafforzato con il collegamento alle banche dati del Ministero della Pubblica istruzione,  dando vita, così,  ad  un efficace sistema informativo del lavoro e della formazione. 

Un sistema di monitoraggio e valutazione così articolato   sarebbe funzionale allo sviluppo del  sistema degli ammortizzatori sociali ed in particolare alla corretta applicazione dell’ASPI (che prevede appunto la partecipazione dei beneficiari a programmi di politica attiva cofinanziati dal Fondo Sociale Europeo così come sperimentato  nell’ambito dell’Accordo Stato Regioni che ha determinato in tutte le regioni  un potenziamento dei sistemi informatici ed, in alcune realtà regionali in particolare). 

 

Inoltre esso permetterebbe:

  • la gestione degli adempimenti amministrativi ed il relativo trattamento dei  dati anagrafici;
  • lo svolgimento di azioni di supporto alla integrazione lavorativa;
  • l’aggiornamento delle liste per le assunzione negli Enti pubblici;
  • la verifica delle modalità di calcolo della durata di disoccupazione;
  • il potenziamento delle tecniche di informazione sul mercato del lavoro;
  • la costituzione di banche dati per l’orientamento; 
  • lo sviluppo di servizi specialistici per l’orientamento;
  • lo sviluppo di attività  di preselezione e consulenza per le imprese;
  • la specializzazione dei servizi di accompagnamento al lavoro delle persone con deficit     di occupabilità;
  • lo sviluppo di anagrafi e banche dati della formazione;
  • lo sviluppo di datawarehouse.

Le esperienze condotte a livello regionale, utilizzando la comunicazione obbligatoria, hanno avvalorato l’ipotesi che l’incontro domanda offerta, la qualità dei servizi offerti dai centri per l’impiego, la conoscenza del mercato del lavoro abbiano il loro presupposto nell’ attivazione di un sistema informativo che – partendo dalle esperienze in materia di Comunicazione obbligatoria, Borsa lavoro, SIL  – si sviluppi  in una rete informativa integrata: lavoro, istruzione, formazione, servizi sociali, in un luogo virtuale di interscambio tra: i centri per l’impiego, gli attori pubblici e privati, le aziende, la popolazione, i soggetti le strutture di analisi regionali del mercato del lavoro  e della formazione dei servizi sociali  ed enti nazionali quali: l’INPS,   l’INAIL, il Ministero delle Finanze. 

Infine, il nuovo sistema dei servizi per essere tale, deve superare l’attuale frammentazione dei sistemi informativi esistenti a livello nazionale e soprattutto a livello regionale. Attualmente, i modelli dei Servizi per il Mercato del Lavoro si stanno sviluppando nelle regioni secondo una struttura a rete, di tipo multi-livello (in base all’erogatore e all’utenza).

I requisiti di sviluppo sono resi possibili grazie alla creazione di una struttura di sistema informativo di tipo cooperativo e federato, dove i dati e i servizi, e le richieste/offerte di lavoro, restano fisicamente collocati nel nodo di rete dove sono più utili, o semplicemente dove sono stati caricati, ma diventano visibili ad una piazza di Servizi al Lavoro ampliata, grazie alle tecnologie ICT della cooperazione e dell’interoperabilità. 

In prospettiva, la realizzazione dei Sistemi Informativi Lavoro (formazione-istruzione-servizi sociali  regionali) potrebbe avvenire all’interno di un sistema nazionale informativo sul lavoro, sull’istruzione e sulla formazione. Un sistema policentrico, composto da una rete di reti territoriali (provinciali, regionali, nazionale) dialoganti fra loro, un sistema che si connota come “rete dei servizi per il lavoro e la formazione, l’istruzione e l’inclusione”.

Una rete che deve poter rispondere ed essere funzionale sia per il sistema di governo che la sostiene, per i cittadini che ne usufruiscono, per i dipendenti che erogano i servizi. 

L’esperienza della innovativa gestione degli Ammortizzatori sociali da parte delle Regioni in funzione della gestione di politica attiva, porta a considerare la possibilità che i servizi erogati dai servizi per l’impiego possano essere considerati come servizi “universali”.

Se si parte da questo presupposto, la prima conseguenza che se ne trae è la necessità che questo “servizio” sia considerato un diritto della persona e, di conseguenza, sia dotato di risorse finanziarie, per competenze pubbliche (nazionali, regionali, comunali ecc.) certe e continue, non sottoposte a finanziamenti contingenti (quali quelli comunitari), così come avviene ad esempio in Francia.

La scelta di finanziare questo sistema con risorse specifiche comporta la possibilità di dotarlo di  risorse umane ad elevata professionalità, di operatori stabili che offrono servizi in modo continuo, funzionalmente inseriti nelle strutture organizzative. Il tema della precarietà ha accompagnato, infatti, nel tempo la gestione dei servizi per il lavoro, determinando di fatto disfunzioni gestionali. 

Quanto alla numerosità del personale attualmente in forza in maniera diretta o indiretta ai servizi per il lavoro, questa va considerata come problema organizzativo, da risolvere, attraverso accordi sindacali e attraverso una migliore e diversa distribuzione (mobilità ) degli addetti, anche in funzione dei nuovi compiti e dei diversi servizi presenti e potenzialmente offerti   nel network  pubblico-privato e del privato sociale e della necessità di una diversa organizzazione  delle funzioni, tra servizi pubblici e servizi privati, che questo sistema dovrebbe essere in grado di svolgere. Semmai, occorre intervenire per l’introduzione della rilevazione delle performance dei servizi pubblici e privati  e per l’eventuale attivazione, in un sistema misto pubblico privato che sia finanziato (e cofinanziato) sulla base dei risultati conseguiti. 

La possibilità di definire una nuova struttura organizzativa integrata dei servizi per il lavoro  presuppone una diversa governance  tra il livello nazionale e quello regionale, che eviti i rischi di un ritorno all’accentramento, ma che consenta anche di sviluppare un sistema nazionale dei servizi dell’impiego fondato su uniformi livelli di funzionamento  nazionali condivisi con le regioni (livelli minimi essenziali, standard di servizio, libretto formativo ecc) tradotti a livello regionale sulla base  dei bisogni formativi ed occupazionali dei territori.

Come sottolineato  in apertura di paragrafo, le proposte contenute nella legge di riforma del mercato del lavoro del 2012 ipotizzano un ruolo centrale per l’ Agenzia nazionale per il lavoro. Il ruolo del governo centrale  – come motore di programmazione, di messa a punto  di linee guida, di livelli minimi e  di standard organizzativi e gestionali condivisi  dalle Regioni come livello di attuazione degli indirizzi nazionali, sulla base delle potenzialità, opportunità e specificità territoriali – trova una sua valorizzazione nei recenti documenti del Ministero della Istruzione, Ricerca ed Università  e del Ministero del lavoro, in applicazione a quanto previsto dalla normativa nazionale (legge “Fornero“) in materia di certificazione delle competenze, di apprendimento ed orientamento permanente; un sistema nel quale trovano spazio nuove strutture territoriali per la certificazione degli apprendimenti, che amplia il contesto e gli ambiti di riferimento del sistema interorganizzativo dei servizi per il lavoro e la complementarietà dei servizi pubblico-privati e che inserisce la filiera istruzione formazione nel sistema lavoro.

La centralità  della regione, sulla base delle esperienze sviluppate recentemente attraverso l’uso “innovativo “del Fondo Sociale  Europeo,  potrebbe  trovare  una sua formale esplicitazione, anche  attraverso una gestione diretta, sul territorio, sia degli ammortizzatori sociali e della erogazione dei sussidi relativi alle politiche attive ed alle politiche passive. Una centralità  che, tuttavia, deve trovare nuovi assetti di governance territoriale decentrata,  in funzione sia della  ipotizzata  riduzione del numero e (forse ) del ruolo delle province, sia della possibile  nuova centralità  del sistema dei comuni e delle aree metropolitane, esaltato  nella nuova programmazione comunitaria  2013-2020, attraverso i finanziamenti dedicati ai Piani territoriali ed  alle Strategie di sviluppo urbano. E’ possibile  ipotizzare, in questa prospettiva  il rafforzamento della filiera istituzionale che connette la regione ed il territorio, individuando modalità di coordinamento diversificate per aree, in cui siano presenti città metropolitane o di grandi dimensioni e piccoli Comuni, sviluppando forme di coinvolgimento degli attori locali, anche attraverso l’individuazione di strutture  gestionali intermedie.

Innovazione organizzativa e gestionale del sistema dei servizi per il lavoro

I servizi per l’impiego, nati in una fase di sviluppo economico post-fordista, sono strutturati  secondo un modello di funzionamento del mercato del lavoro, delle politiche di sviluppo e delle politiche di inclusione sociale, secondo  una organizzazione per funzioni, scarsamente flessibile al suo interno e, paradossalmente (in considerazione delle finalità del sistema dei servizi)  scarsamente aperta e permeabile all’ambiente esterno, non corrispondente e funzionale ai mutamenti strutturali della attuale società globalizzata.

Criticità di funzionamento

Il sistema nel suo complesso è fortemente disomogeneo  a livello territoriale  ed i servizi ed  i livelli di prestazione appaiono  carenti, in particolare in alcune aree del  centro Sud.

L’innovazione relativa all’ampliamento della rete dei servizi ai privati accreditati che avrebbe dovuto produrre, nelle intenzioni  del legislatore,  valore aggiunto  all’ organizzazione ed  alla  gestione  del sistema lavoro, non ha avuto come suo risultato, a livello di nazionale, lo sviluppo di un sistema sinergico  pubblico – privato.

La rigidità  organizzativa e la limitazione (in alcuni contesti in particolare ) di funzionamento  solo di alcuni  dei servizi previsti, non hanno  consentito lo sviluppo di funzioni, oggi essenziali per un sistema di servizi per i lavoro, quale il sostegno alle transizioni entro e fuori il mercato, l’attenzione all’ integrazione tra le politiche attive e le politiche passive, la personalizzazione delle prestazioni  per target mirati.

Pur essendo evidente che il modello organizzativo di riferimento  del sistema deve essere flessibile, rispondente  ai diversi bisogni espressi dalla domanda ed offerta di lavoro a livello locale, l’attuale mancanza di linee guida nazionali  relative  a standard, livelli essenziali di prestazioni, competenze professionali, gestione dei sistemi informativi, modelli di  governance, incide negativamente sul complessivo  funzionamento del sistema del mercato del lavoro.

Le nuove esigenze 

Le prioritarie esigenze di cambiamento nel sistema dei servizi per il lavoro sono relative a :

      1. Definizione e attivazione di un modello di servizi per il lavoro, caratterizzato da una pluralità  di poli di riferimento a livello di sistema di governance:
      • Struttura  nazionale;
      • Struttura regionale;
      • Agenzia territoriale di gestione;
    • Centri per l’impiego.

      2. Innovazione delle finalità  e dei compiti  del sistema dei  servizi;
      3. Estensione della utenza tradizionale ,agli inattivi, ai drop out, ai datori di lavoro;
      4. Ruolo di  conduzione ed accompagnamento  dei processi ( transizioni, servizi offerti, informazione integrata, comunicazione); il sostegno alle transizioni  in particolare deve prevedere  un sistema di orientamento a due vie  finalizzato all’acquisizione e alla certificazione di competenze;
      5. Ampliamento delle funzioni e  delle competenze   in raccordo con la domanda di lavoro, non solo sulla disponibilità occupazionali, ma anche  sugli sviluppi dei processi di carriera e sul  sostegno ai processi aziendali di acquisizione di competenze, in relazione, in particolare: alla gestione dei sistemi e flussi informativi  integrati (comunicazioni obbligatorie, esiti formativi ( dei diversi livelli di istruzione ecc.), delle leve relative alle politiche attive e passive utilizzabili ai fini  di una inclusione sociale, lavorativa e dell’intero ciclo della vita professionale; all’attuazione dei processi formativi di apprendistato.
      6. Sviluppo di modelli gestionali flessibili ed abbattimento delle rigidità  di funzione tra le diverse unità.  
      7. Ampliamento degli Obiettivi: gestione delle transizioni, formative, educative  e professionali funzionali alla occupazione, mediante  una interazione formalizzata   con le strutture pubbliche e private della istruzione, della formazione professionale e della inclusione sociale, valorizzando la funzione di Orientamento e di Certificazione e la relazione attiva con la domanda di lavoro;
      8. Modello di gestione multitask, finalizzato ad offrire servizi  personalizzati  e differenziati sulla  base delle esigenze territoriali  che intervengano, attraverso anche  politiche  anticipatorie su:

    • – Primo inserimento;
    • – Sostegno alle fasi di transizione;
    • – Implementazione  delle conoscenze;
    • – Certificazione delle competenze ;
    • – Sviluppi  di carriera;
    • – Sostegno alla mobilità;

      9.Rafforzamento  delle competenze per la gestione autonoma delle transizioni  finalizzate alla occupazione dipendente ed autonoma.
      10.Ampliamento delle modalità  di intervento  relativamente a:
      – Individuazione “anticipata” delle competenze spendibili  e delle vacancies;
      – Creazione di reti  di collegamento tra i diversi operatori del sistema interorganizzativo ;
      – Ricerca di servizi  esistenti sul territorio di riferimento;
      – Interazione con servizi Eures;
      – Interazioni ed accordi di partenariato e di gestione  con strutture pubbliche e private del territorio  per ampliare la gamma, la qualità  e la accessibilità di servizi offerti.

      11.Sviluppo di Servizi integrati ( inclusione sociale – formazione – occupazione) dedicati a vecchie e nuove  fasce  deboli  del mercato del lavoro;
      12.Rafforzamento /creazione  di funzioni di :
      – Analisi previsionali  del mercato del lavoro;
      – Analisi dei bisogni e delle esigenze  delle  diverse utenze;
      – Gestione di sistema  informativo integrato;
      – Attività  consulenziale nei confronti della offerta (inserimento in mercato e negli sviluppi di carriera) e della domanda di lavoro;
      – Comunicazione” non tradizionale”.
      13.Sviluppo di un modello organizzativo  per obiettivi, fondato su flessibilità  e qualità  dei servizi  e gestione delle reti presenti nel sistema interorganizzativo  di riferimento   finalizzato a :
      – Riduzione disoccupazione;
      – Riduzione marginalità  ed esclusione  sociale ;
      – Riduzione della spesa per le politiche passive.

      14.Sviluppo di competenze degli operatori per la gestione del  sistema attraverso :
      – individuazione di responsabilità e funzioni  “manageriali “ con particolare attenzione ai ruoli di interfaccia con le reti ed i partenariati;
      – Processi di formazione e valorizzazione delle competenze  finalizzati alla gestione dei nuovi servizi;
      – Sviluppo di processi di mobilità ( anche in previsione di una riduzione delle competenze delle Province). 

Il Programma Giovani

L’attivazione del programma Giovani “Youth Garantee” consente la sperimentazione di un nuovo modello di servizio. 

La realizzazione del Programma “Garanzia Giovani” richiede a livello nazionale  la definizione di comuni  Linee guida, obiettivi, ambiti,  modalità di intervento, monitoraggio e controllo  da realizzare attraverso una struttura tecnica “Agenzia” coordinata dal Ministero del lavoro. 

Parallelamente a livello regionale si rende necessaria :

  • la sperimentazione di un  Sistema di coordinamento territoriale (Agenzia?)
  • Lo sviluppo della funzione di “conduzione “ dei diversi processi di transizione  da parte dei Servizi per il lavoro; 
  • Lo sviluppo di un sistema interorganizzativo tra i diversi attori  del sistema e l’attivazione di partenariati sotto la regia del sistema di coordinamento territoriale.
  • L’ampliamento delle utenze dei servizi dell’impiego (inattivi, drop-out, giovani inseriti in processi occupazionali  precari, di apprendistato ecc).
  • L’utilizzo di  un modello di gestione multitask ;
  • L’utilizzo di sistemi informativi integrati;
  • L’utilizzo di strumenti di comunicazione diversificati (tradizionali e non);
  • La valorizzazione/ implementazione delle competenze del personale addetto ai servizi.



  • (*) Nuovi Lavori

 

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