Si ricorderà che all’entrata in vigore della nuova regolamentazione ISEE (indicatore della situazione economica equivalente)[i], ripreso il dibattito, vi era stata un’impugnativa presso il TAR del Lazio presentata da alcune associazione di persone disabili[ii]. I dispositivi del TAR intervenivano su due aspetti: – escludevano dal computo dell’Indicatore della Situazione Reddituale i trattamenti assistenziali, previdenziali e indennitari, incluse carte di debito, a qualunque titolo percepiti e tutte le pensioni, assegni, indennità per minorazioni civili, assegni sociali, indennità per invalidità sul lavoro, assegni di cura, contributi vita indipendente ecc.; – annullavano la parte relativa all’ incremento delle franchigie per i soli minorenni e non per i maggiorenni [iii] . Il Governo ha scelto di ricorrere al Consiglio di Stato che si è pronunciato con tre sentenze[iv] il 26 febbraio scorso, respingendo i ricorsi governativi e confermando le tesi del TAR del Lazio.
Sentenza del Consiglio di Stato. Portata, effetti.
Ormai i pronunciamenti del Consiglio di Stato ci sono. E occorre valutarne la portata, gli effetti ed i successivi possibili percorsi.
Innanzitutto è tener presente che sono sotto giudizio negativo solo le parti relative alle condizioni delle persone con disabilità. L’ISEE riguarda popolazioni e prestazioni più complesse [v] ed è un istituto selettivo fondamentale nel percorso di contrasto alle povertà estreme e in modo più immediato, sul piano nazionale, all’estensione del SIA (sostegno all’inclusione attiva).
La situazione creatasi è di grande incertezza. Si tenga presente i molti attori istituzionali che hanno proceduto nell’interpretazione / applicazione dell’ISEE così come configurato dalle nuove norme.
La situazione immediata è estremamente caotica in termini di applicazione e/o di esigibilità a partire dall’INPS nel ruolo di gestione amministrativa e di sistema informativo, dai CAF, principale sportello di accesso per l’ISEE, dalle regioni che hanno emanato orientamenti, e dai comuni, suddivisi tra chi ha o non ottemperato ai nuovi dispositivi nelle proprie politiche sociali[vi].
Lo stesso impatto è differenziato all’interno della popolazione con disabilità tra coloro che non hanno avuto effetti o che hanno avuto effetti positivi e negativi[vii].
Possibili percorsi
Sul che fare, il Consiglio di Stato non aderisce alla pur sollevata tesi del vuoto legislativo e sostiene la procedibilità nella mera azione soppressiva e correttiva (“all’uopo basta correggere l’art. 4 del DPCM e fare opera di coordinamento testuale”). Ma non pare sostenibile la mera strada amministrativa per la natura stessa delle modifiche. Da un punto di vista sostanziale viene alterato l’attuale equilibrio equitativo complessivo, pur se parzialmente realizzato, tra voci indennitarie incluse e franchigie / deduzioni previste. E da un punto di vista formale / sostanziale l’attuazione automatica di quanto indicato dal Consiglio di Stato va a peggiorare alcune condizioni quali la detraibilità delle spese per il badantato, in più senza intervenire, perché fuori dalla sentenza, su alcune importanti questioni quali ad esempio: la impossibilità di detrazione delle spese sanitarie nel caso degli incapienti; il minor favore nel caso di ricovero in RSA (residenze sanitarie assistenziali) per i nuclei con persone anziane non autosufficienti; la omissione della presenza di un caregiver familiare nelle scale di equivalenza; la non considerazione dei patrimoni mobiliari e immobiliari destinati al “dopo di noi”[viii]sul quale la legge di stabilità ha previsto specifiche forme di finanziamento pubblico privato .
Si prospetta quindi la soluzione delle modifiche normative con un iter legislativo – confermata l’efficacia dello strumento del DPCM anche dal Consiglio di Stato – che si presenta lungo[ix]. E forse rischioso per quanto riguarda la parte positiva delle franchigie e delle detrazioni che potrebbero essere ridimensionate. La vicenda ha provocato pessimistiche reazioni circa la non riformabilità delle politiche sociali in Italia[x].
Si tratta comunque di: a) verificare la possibilità immediata – al fine di non rinunciare alle parti innovative e positive dello strumento e alla sua funzione selettiva nell’accesso alle politiche sociali e in coerenza con le sentenze del Consiglio di Stato – di procedere nell’utilizzo del nuovo ISEE per le popolazioni e prestazioni non destinate alle persone disabili e non autosufficienti; b) di avviare per quanto riguarda la popolazione disabile e non autosufficiente l’iter di modifiche previste dalle sentenze non squilibrando nella nuova struttura il rapporto positivo tra eliminazione delle voci di indennizzo e franchigie / deduzioni, anche allargando quest’ultime alle casistiche in precedenza non contemplate; c) di effettuare, per una consapevolezza nella gestione della fase transitoria, un monitoraggio mirato alla specifica casistica della popolazione disabile / non autosufficiente per valutare le fattispecie rispetto all’impatto della normativa comparato con la precedente tra variazioni nulle, variazioni positive, variazioni negative in modo da poter avere una quantificazione dell’impatto e poter ipotizzare indicazioni operative di procedibilità almeno sulle prime e seconde fattispecie; di attivare un tavolo di monitoraggio relativo ai comportamenti delle amministrazioni centrali e territoriali per conoscere le soluzioni adottate al fine di possibile coordinamento; di aprire un approfondimento relativo agli eventuali risparmi di spesa ipotizzati in sede di DPCM.
Risultati dei monitoraggi trimestrali e nuovi approfondimenti
Previsto dallo stesso DPCM è stato avviato un monitoraggio trimestrale sull’andamento dell’applicazione dell’ISEE i cui risultati hanno accompagnato l’iter dei ricorsi. Gli ultimi dati disponibili sono riferiti al terzo trimestre 2015 e pubblicati a gennaio 2016[xi]. I dati e le interpretazioni, compreso il confronto tra situazione con nuova e vecchia normativa, si riferiscono a tutti gli aspetti della nuova regolamentazione, ma ne approfondiscono alcuni, compresa la condizione delle persone con disabilità[xii]. Si tratta di dati in una fase di messa a regime del nuovo ISEE tenendo conto che la popolazione considerata non è pienamente rappresentativa di tutte le complesse situazioni di dichiarazione sostitutiva vista la stagionalità di accesso a molte prestazioni. Comunque riguardano circa 3,5 milioni di dichiarazioni[xiii]. Il report segnala per i 3 trimestri considerati un calo del 25% delle dichiarazioni tra nuovo e vecchio regime, un ammontare molto marcato degli andamenti tra le varie regioni, una copertura su scala nazionale del 16,7% della popolazione nel 2015 rispetto al 22,6% del 2014.[xiv]
Entrando nel merito delle variazioni dei valori post riforma risulta che per il 46,7% dei dichiaranti il valore diminuisce (per il 4,3% si annulla) per l’11,3% rimangono stabili (è compreso il 7,2% di nulli), per il 42,0% aumenta. Il movimento tra vecchio e nuovo ISEE viene imputato al peso maggiore della componente patrimoniale del secondo[xv]. Interessante è l’andamento crescente del peso del patrimonio mobiliare (conti correnti e libretti di deposito): vi è un abbattimento nel 2015 delle dichiarazioni con patrimonio nullo (nel 2014 il 69,4%; nel 2015 il 16,0%); raddoppia il valore medio (da 5.600 nel 2014 a quasi 12.000 nel 2015); è 7 volte superiore nel terzo quartile (il quarto della popolazione con valori più alti, da 1.500 a 10.338). Tali andamenti variano su base regionale[xvi]. Questi dati confortano i risultati in termini di emersione di patrimonio non precedentemente dichiarato e in termini complessivi suffragano gli obiettivi di equità.
Una parte del report si sofferma sulle diverse popolazioni ISEE, tenendo presente che: sono diverse le prestazione soggette alla prova dei mezzi tramite questo indicatore (asili nido, mense scolastiche, università, contributi economici per il contrasto alla povertà, prestazioni socio-sanitarie, agli sconti tariffari, ecc.); le scadenze temporali sono distribuite diversamente durante l’anno, sono articolati i soggetti erogatori e non sistematico l’accesso alla banca dati delle prestazioni sociali dell’INPS. Le popolazioni indagate sono nuclei familiari con minorenni, nuclei con persone con disabilità, nuclei con minori e disabili, nuclei con universitari[xvii].
Per quanto riguarda gli effetti della riforma ISEE sui nuclei familiari con persone con disabilità si notano i seguenti cambiamenti: – si incrementa notevolmente la percentuale di ISEE nulli, c’è un decremento, con peso differente, della collocazione nelle fasce 0-15.000, incremento invece nelle fasce alte 15.000 – oltre 30.000[xviii]. Con riferimento ai dati statistici presentati risulta quindi, rispetto al regime ISEE precedente, un miglioramento della condizione complessiva della popolazione in esame nell’ accesso alle prestazioni testimoniata dai nulli e dagli incrementi delle fasce basse. Il report indica che il dimensionamento delle fasce alte è dovuto prevalentemente al nuovo peso della componente patrimoniale che riguarderebbe soprattutto la popolazione anziana non autosufficiente. L’effetto sulla parte bassa della distribuzione dei redditi sarebbe imputabile alle nuove modalità di calcolo: non più una maggiorazione della scala di equivalenza, come accadeva prima, ma un sistema di franchigie e detrazioni di spese. Tale operazione più favorevole per i redditi bassi compenserebbe l’inclusione dei trattamenti economici prima esenti.
Le obiezioni sollevabili rispetto ai dati del monitoraggio – con significato di supporto allo stesso i ricorso e alla gestione relativa sentenza del Consiglio di Stato – sono: le caratteristiche non rilevate nel confronto delle annualità 2014 (pre riforma) pur non richieste dagli obiettivi fissati dalla norma, la rappresentatività del campionamento utilizzato, la mancanza di approfondimento esplicito del contributo dei correttivi compensativi introdotti[xix].
Si pongono comunque, maggiormente per la gestione della fase transitoria, come ulteriori focus, le questioni delle fattispecie di impatto sulla popolazione disabile / non autosufficiente come sollevate in precedenza.
In conclusione, occorre non frenare nel percorso dei processi di equità nella riforma delle politiche sociali a motivo delle problematiche correlate al trattamento della popolazione disabile e non autosufficiente previsto dal nuovo ISEE.
[i] Il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 5 dicembre 2013, n. 159, Pubblicato in Gazzetta Ufficiale del 24 gennaio 2014, n. 19.
[ii] Per quanto riguarda la vicenda ISEE fino alla sentenza del TAR del Lazio vedi S. Corato, L’incompiuta del nuovo ISEE, in Newsletter Nuovi Lavori n.150.
3 Il DPCM citato prevede alcune franchigie e deduzioni quali: – la spesa sostenuta per collaboratori domestici e addetti all’assistenza personale, alternativamente l’ammontare della retta versata per l’ospitalità alberghiera; un sistema di franchigie: nel caso del nucleo facciano parte: 1) per ogni persona con disabilità media una franchigia pari ad 4.000 euro, incrementate a 5.500 se minorenni; 2) per ogni persona con disabilità grave una franchigia pari a 5.500 euro, incrementate a 7.500 se minorenni; 3) per ogni persona non autosufficiente una franchigia pari a 7.000 euro, incrementate a 9.500 se minorenni.
[v] Nel monitoraggio del terzo trimestre 2015 la popolazione con disabilità ammonta a meno del 20% della popolazione totale. Vedi paragrafo finale. Le riserve sono sul campionamento e sulla quantità di mancata presentazione delle dichiarazione a seguito delle modifiche.
[vi] Vedi C.Giacobini, L’ISEE dopo quelle sentenze del Consiglio di Stato, in Superando, 3 marzo 2016. «Oggi – dichiara Speziale, Presidente ANFASS – un cittadino che si rivolgesse a un CAF o all’INPS per richiedere un ISEE, che cosa otterrebbe? Tale documento sarebbe legittimo? E gli ISEE rilasciati dopo le sentenze del TAR del Lazio e quindi risalenti allo scorso anno, anch’essi illegittimi, non dovrebbero essere revocati d’ufficio e risarcite le persone che a causa di un ISEE illegittimo non avessero avuto accesso a determinate prestazioni o avessero dovuto contribuire con una compartecipazione più alta di quella dovuta? E ancora, quante Regioni hanno emanato le linee guida e quanti Enti Locali hanno aggiornato conseguentemente i loro regolamenti, stabilendo soglie di accesso eque, senza scaricare, a loro volta, sui cittadini “compartecipazioni” estremamente onerose e “vessatorie” «.
[vii] Vedi C.Giacobini, citato, laddove classifica cittadini per cui le sentenze sono ininfluenti: (“verosimilmente la maggioranza”) -quelli con ISR (indicatore della situazione reddituale) nullo o zero,- quelli con ISR ma che hanno ottenuto compensazioni da franchigie e detrazioni,- quelli con ISR elevato a prescindere dal computo delle provvidenze assistenziali e l’indicatore della situazione patrimoniale; o le sentenze sono migliorative: “le persone con più elevate provvidenze assistenziali (esempio ciechi, invalidi INAIL, titolari di assegni di cura, titolari di indennità per minorazioni plurume) non compensate dalle franchigie”.
[viii] Vedi C.Giacobini, citato.
[ix]L’iter per la nuova normativa è stato puntualmente decritto in C.Giacobini, citato.
[x] A riguardo vedi: Nuovo Isee, Gori: “Così fallisce il tentativo di rendere il welfare più equo”in Redattore Sociale, 1 marzo 2016.
[xi] Vedi Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali, Direzione Generale per l’inclusione e le politiche sociali, Il nuovo ISEE, monitoraggio al terzo trimestre 2015, in Quaderni della ricerca sociale, flash 36.
[xii] Gli obiettivi monitorati sono quelli specificati nel Decreto “Salva Italia” (art. 5, DL201/2011) e sono: •miglioramento della selettività dell’indicatore, valorizzando maggiormente la componente patrimoniale; •introduzione di una nozione di “reddito disponibile”, includendo anche le somme esenti da imposta; •considerazione dei carichi familiari (famiglie con minorenni e con persone con disabilità); •differenziazione dell’indicatore per diverse prestazioni (minorenni, università, socio-sanitarie); •rafforzamento del sistema dei controlli.
[xiii] Il rapporto di monitoraggio citato evidenzia che il nuovo sistema di acquisizioni delle dichiarazione ha funzionato pur in quantità diverse per singola articolazione (in maggioranza tramite CAF). Due le novità del sistema: dichiarazioni “post compilate”, i dati già posseduti dalle amministrazioni (INPS, Agenzia delle Entrate) compaiono nei moduli; moduli semplificati e modularità delle dichiarazioni a seconda delle prestazioni.
[xiv] Per quanto riguarda il rapporto regionale tra le Dichiarazioni sostitutive uniche post riforma (2015) e pre riforma (2014), vedi grafico seguente.
Per quanto riguarda il confronto regionale tra le percentuali di presentazione di DSU tra 2014 e 2015, vedi il grafico seguente
Per quanto riguarda la distribuzione percentuale delle dichiarazioni ISEE, vedi materiale seguente tratto dal citato monitoraggio ISEE.
[xv] Nell’ISEE pre riforma la componente del patrimonio era solo il 13,5% rispetto all’86,5% del reddito. Nell post riforma il patrimonio sale al 19,5%
17 Il grafico seguente illustra la distribuzione regionale del patrimonio mobiliare nullo confrontato 2014 2015
[xvii] Le tipologie e le percentuali dei nuclei sono indicate nella figura seguente.
[xviii] Il grafico illustra il confronto tra 2014 e 2015 delle fasce di ISEE per la popolazione con disabilità
[xix] La sentenza del Consiglio di Stato enfatizza per esempio la mancanza di prove empiriche rispetto al differenziale di franchigia tra disabili minorenni e maggiorenni.
